论中央与地方的立法权力关系，本文主要内容关键词为：权力论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今中国由计划经济向市场经济过渡，并昂首迈向现代化的进程中，为使中央和地方的立法权力关系走出历史性怪圈，必须在明确统一立法并不等同于集中立法、多元主体利益须由多位阶法律规则调整的前提下，以权力制约为价值，在宪法基石上重构中央和地方立法的新型权利义务关系；以经济发展的内在要求为标准，在理性基础上再建既有内聚力的中央立法和向心力的地方立法，又有高效率、佳效益的立法权力关系。
当今中国正由计划经济向市场经济过渡，并将通过市场经济昂首迈向现代化，这是令每一个中国公民，每一位炎黄子孙自豪而自信的。然而，也正是在这一大背景下，中央和地方的立法关系呈现出细微却实质的变化，并不可避免地进行了一个历史性的怪圈，陷入了两难的境地。
一方面，我们在立法理念上极其强调中央立法的权威性及其可操作性，〔1〕但在立法实践中却“宜粗不宜细”， 仅对法律内容作原则性的规定。如在《中华人民共和国行政处罚法》制定过程中，为了完善国家法律责任制度，纠正日趋严重的乱罚款现象，人们普遍希望对行政罚款数额作出具体规定。然而，任何这类可操作性的立法需求最终都不得不在中国各地的多样性和差异性面产退让，虽几经争论，屡次反复，终以“罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”〔2〕的表述作原则性的规范。又如，许多有关规范市场的立法要求，如期货交易立法、证券交易立法在市场体系初步建立的上海、深圳等地区已经具有明显的应急性，而对中国的其他广大地区则具有超前性甚至无用性。因此，在操作层面上的立法滞后，仅有原则没有细则的法律已经成为当前立法高潮中的一大景观；同时，立法高潮中社会急需，市场等用的规则就是呼之不出。
另一方面，在立法实践中，地方立法不仅盛况空前，短短十八年间，全国三十个省级人大及其常委会共制定或者批准了4800多个地方性法规，〔3〕而且频频“捷足先登”， 在专属中央立法权限的范围内“先行立法”，如在中央1995年5月10日公布并于1996年1月1 日施行的《中华人民共和国票据法》之前，《上海市票据暂行规定》已存在七年之久，〔4〕又如《中华人民共和国公司法》的制定历时数年，几度难产，最终全国人大只得让深圳先行制定并实施股份公司和有限责任公司两个条例，以解“燃眉之急”。然而，我们在立法理念中却始终疾呼警惕“地方割据”，反对地立分散立法。
由此可见，如何在宪法的基础上重构中央和地方立法的新型权利义务关系，如何在理性认识的基础上再建既有内聚力的中央立法和向心力的地方立法，又有高效率、善效益的立法权力关系，实属当务之急，而实事求是，注重实效无疑是摆脱两难境地，走出历史怪圈的金钥匙。
一、统一立法既不等同于集中立法，也非完全相悖于“分散立法”
有人认为，我国社会主义市场经济体系不仅需要统一的市场，而且需要统一的法律，因此，应当充分强调中央统一立法而无任何理由强调或者提倡地方分散立法。〔5〕这种观点并非全面。这是因为：
第一，统一市场的培植、发展和完善无一不依赖统一的法律，这是千真万确的，但统一的法律并不意味中央统一立法是唯一的模式。在我国，暂且不论统一的市场至今尚未形成，即使建成了统一市场，中央也很难在各地自然、经济、文化差异悬殊的客观实际面前始终得心应手、游刃有余地统一立法。如果若大市场领域非中央立法莫属，那么，必将使本该及时面世的法律终因市场发育程度不一而迟迟不见踪影；“如果非要用统一的法律来规范全国的各种经济秩序，只能造成法律在某些地区形成一纸空文”。〔6〕放眼世界， 市场经济在一些地域辽阔或者民族复杂的国度中，在统一法律的规范下，已经有效运行了数十年甚至上百年，而统一的法律规则并非都由联邦或者中央政府确立的。最有代表性的当属美国立法。众所周知，美国是一个典型的联邦制国家，各州皆有自身的利益，然而，联邦政制下的州际贸易又势不可挡地在上个世纪末展开。毫无疑义，一方面广泛存在的州际法律冲突必然导致抑制州际贸易和异常增加社会发展成本的恶果，另一方面，试图在任何领域、任何问题上都以联邦立法来介入、干预州际经济的做法是不切实际的，也是有悖于联邦宪法精神的。于是，一场以消除州际法律冲突、保护市场发展为目的的州法典统一化的法律改革运动便开展起来，而在这场伟大运动中充当主角的正是全美统一州法典委员会。该委员会既不隶属于联邦，也非州政府的下属，而是州际的、非官方的准立法机构。其成员由各州长任命的律师、法官和法学教授组成。委员会的主要工作是制定出最终劝说各州采纳或者批准的既需要又可能统一的法典。由于自1892年成立至今一百多年间，委员会已经起草了200 多部涉及众多领域的法典，其中大部分被各州广泛采纳或者通过，所以该委员会为各州在共同领域中的法律统一化作出了卓越的贡献，其中被我国法学界普遍误认为由联邦政府统一制定的《美国统一商法典》正是由该委员会制定并引以为荣的世界著名法典。〔7〕诚然， 宪法所确立的我国国家结构不同于美国。然而，联邦制下的通过统一法典的提供和各州议会自行采纳的方法，有效地抑制不可避免的州际法律冲突，保护并促进国内市场一体化的成功经验难道不值得单一制国家在协调各地立法，发展市场经济的过程中借鉴吗？总之，统一市场的参与主体是多元的，而统一法则的提供主体并不必然或者应该局限于一元。
第二，我国现行宪法所确立的地方相对分权的立法制度，在形式上是“分散立法”，法出多门，但其实质依然是统一立法，其精髓始终则是实事求是。从认识论的角度看，统一不是单一，统一的逻辑前提是多元，因此，绝不能将统一立法和分散立法完全对立起来，更不能非此即彼，一谈坚持中央统一立法，就要反对地方分散立法。在我国，宪法所确认的中央立法和地方立法相结合的立法权限制度并不相互排斥，中央立法需要地方立法有限的先行或者有范围的具体，地方立法则必须在服从中央立法的前提下，自主地从各地实际出发，因地制宜地创制规则，确保立法的效率和效益。毫无疑义，宪法的这一规定是深刻总结近三十年来我国中央和地方关系的经验教训的结果，是深思熟虑的产物。从理论上分析，社会发展差异的必然性必然导致调整规则不同的必然性，而现实中的疆域广阔的各地因发展差异巨大而对法律的需求程度明显不同的客观现实又有力地佐证了这一理论， 如四川迄今为止已制定了近200件地方性法规，而西藏却不足50件。〔8〕若取消地方“分散”立法，不加区别地集中由中央立法，势必导致“眉毛胡子一把抓”。此外，地方立法的积极价值还充分体现于在中央来不及或者无经验立法的领域中先行立法，既保证本地社会、经济有序发展，又为中央在该领域的立法积累经验。至于目前地方立法中出现的越权立法等异化现象并不是宪法原则的误差，而恰恰是我们对市场化体制下地方立法新出现的消极面未加以事先、有效调整和控制的结果。因此，绝不能因噎废食。
二、地方立法既利于强化中央和地方的联系和制约，又吻合市场经济发展的内在需求
也有人忧心忡忡，担心地方立法权的逐步扩大在单一制的中国会导致“地方割据”〔9〕。这种看法也值得正名。
首先，国家结构形式的选择是以权力制约权力为政治和法律价值的，并非以单纯地延续历史悠久的大一统国家为目标。从人类社会发展的一定阶段来看，为了确保国家权力所有者对国家权力行使者的控制，避免国家权力使用主体——国家机构背离其所有主体——人民的意志和利益，不仅必须在横向上将国家权力行使权在功能上予以区分，并将不同功能的国家权力行使权由不同的主体依法掌握和运用，而且也可能在纵向上将国家权力行使权作结构上的分离，这是国家权力的所有和行使从合一走向分离的必然要求。也是国家权力所有权从归于个人或者少数人到属于多数人乃至一切人之后的必然结果。对于是否在结构上分离国家权力的行使权，资产阶级政治思想家汉密尔顿等在设计美国联邦制时就明确指出：“在一个单一的共和国内，人民交出的权力是交给一个政府执行的，而且把政府分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国内，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权力就有了双重的保障。”〔10〕在我国，如果说立法中的“宜粗不宜细”曾在相当一段时间内出于一种政治的考虑，那么现在则是中国国家结构制度设计的自然结果。其实，就世界范围内的大国而言，面积与中国近似的国家无一不在国家结构体制上采用联邦制的模式。这绝不是一种偶然，一种随意，而是社会民主、管理有效的必然要求。诚然，单一制机制在小国寡民以及社会变迁有限、生产方式单一的社会里，其民主性和有效性是不言而喻的，但是，在社会化大生产，社会变迁显著，社会差异在发展中消失又在发展中扩大的特定历史阶段中，具有明显责任和制约机制的联邦制在社会管理的民主性和有效性上日益呈现出积极性和生命力。应该承认，在过去十八年的中国改革宏业中，向地方适当分权是一项重要内容。这就是说，借鉴联邦的制约机制，有效调动地方立法的主动性以及责任性，使地方依法具有更多的立法自主权，这恰恰是我国经济得以超常发展的关键所在，恰恰是我国在社会变革时期以较小的投入和代价赢得快速发展的重要保证。可以这样说，没有分权就没有改革的成功。毋庸置疑，中国社会的进一步发展以及市场经济的迅速建立必须走强化中央和地方的联系和制约，发挥地方主动性以及责任制的道路，而决不是收立法权于中央而避免所谓的“地方割据”。
其次，中央和地方立法新型关系的构建必须以市场经济的内在要求以及社会生产力的发展目标为主导标准，而非以地方立法权扩大的量化为唯一尺度。就现代国家发展而言，在中央与地方，联邦和州的关系上，向地方适度放权或者向州进一步分权不仅成为一种世界潮流，而且已奠定在法律化基础之上。如法国在1789年前的相当一段时间内素来实行中央集权制，地方国家机关几乎无任何权力。然而，它在大革命过程中开始了向地方分权的实践，先后于1871年和1884年制定关于省和镇的法律，从而为地方分权奠定了法制基础，又于1982年3月2日，通过了《地方分权法》，开始了法国“关于政治、经济、行政等领域的综合改革，因为它直接涉及到决策权和管理权的下放，地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。〔11〕之所以在不同政治、经济、文化制度的国度内出现向地方（州）适度分权的趋势，它决不是也不可能出自一个人、一个政党、一个民族的精心设计，而是完全吻合于现代市场经济完善的内在需求。众所周知，过大的中央权力或者过于集中的中央权力在现代市场经济发展中都不具有天然的合理性。这是因为，一方面，市场中的主体并非一元化而呈多元化，主体利益的分配不是指令化而是市场化；另一方面，市场是统一的，但市场发育的程度却不可能同步，因此，高度乃至过度的中央集权势必导致国家利益完全取代地方利益而成“一览众山小”，势必导致地方完全被动依附于中央而成为“死水一潭”，势必阻碍市场经济的健康发展和社会生产力的极大提高。正鉴于此，无产阶级的革命领袖都阐述了向地方适度放权的科学理论。列宁曾经指出：“中央和地方都要彻底实行同样程度的民主制……这才是防止中央过分侵犯地方，破坏地方合法权利的唯一实际保证。”〔12〕1956年4月， 毛泽东在《论十大关系》中也明确指出：“我们的国家这样大，人口这么多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，〔13〕他认为“欧洲和美国发展快的一个重要原因就是充分发挥地方积极性。”〔14〕虽然我国自1954年宪法起至七十年代末，始终坚持中央高度集权地方无任何立法权限的体制，然而我党第二代领导集体的核心邓小平同志却以巨大的政治魄力和理论勇气，首先旗帜鲜明地反对以个人崇拜为特征的唯意志论，并在1978年十一届三中全会的报告中警示了权力下放的重要性和紧迫性，明确提出将“权力要下放，解决中央和地方的关系”〔15〕作为中国政治体制改革的主要内容之一。
总而言之，立法领域中的中央和地方关系此消彼长的变化并非纯粹的“洪水猛兽”，不能一概否认和压制。
三、明确立法权限，强化立法监督，坚持并完善中央和地方相结合的立法权限体制
如上所述，在我国统一的市场必须有统一的法律，但统一立法并不等同于集中立法，多元的主体利益必须由多层次多位阶法律规则的交互调整，但地方立法权的适当扩大并不必然导致“地方割据”。然而，中国当今地方立法中所发生的立法侵权、立法越权以及立法无序的现象是客观存在，隐患无穷的，因此我们决不能掉以轻心，无动于衷。但问题的实质决不是“收”或者“放”立法权，而是治“乱”，变法出多门为法出其门，改法出无序为法出有序，真正的出路是科学且明确界定中央和地方的立法权限以及切实强化立法的监控机制，而决不是反其道而行之。
首先，以宪法为根据，合理具体地明确中央和地方的立法权限，尤其是中央和地方权力机关的立法范围。现行宪法不仅确立中央和地方相结合的立法权限体制，而且对两类立法主体的立法范围作了直接和间接的规定，前者主要是指宪法第62条、第67条的规定〔16〕以及其他38条共43处明确规定的“由法律规定”、“以法律规定”所涉及的事项；后者主要是指宪法第100条、第115条以及地方组织法第7条和第43 条的规定。〔17〕应该说，宪法对中央和地方的立法分权所作的直接或者间接的规定都是比较原则，也是相对模糊的，在立法实践中，至少有三类问题需要进一步明确界限：其一，所谓立法权力机关的立法权限之“不抵触原则”的确切含义；其二，对宪法43处明令由中央立法但中央尚未立法时，地方可否先行立法；其三，宪法未明确规定应当由法律规定的事项且中央也未立法时，地方可否自主立法。围绕着上述这些问题，我国法学理论界已作了广泛、深入且富有成效的研究。〔18〕我们认为，要进一步明确中央和地方权力机关的立法权限，应当运用原则划分，专有列举或者排除以及明确共有等相结合的方法。具体从以下几个方面着手：第一，原则划分，即坚持宪法已明确的地方性法规的制定不得和宪法、法律、行政法规相抵触的原则以及遵循统一市场，提高生产力，促进社会改革的原则。第二，专有列举或者明确排除，即具体列举中央的专属立法权限，而对地方立法不得染指的事项以否定的方式予以明确排除。《立法法》（试拟稿4 稿）虽然对中央的专属立法权限作了有益的界定，但将律师、公证制度、社会保险制度等列入中央专属立法权限的范畴似乎过于宽泛。我们认为，应当在我国现行的国家结构体制框架内充分适应社会转型阶段的需求，最大限度地避免或者减少中央和地方立法关系中的两难现象，也就是说，《立法法》只能对中央专属立法权限作最下限度的规定。所谓对中央专属立法权限作最下限的规定，是指将仅仅涉及国家主权、公民基本权利、国家基本制度等必须绝对统一的事项，如国家领土、国防、外交、国籍、公民政治权利、人身自由权利、国家机关、历法、度量衡等列入中央专属立法权限的范畴。同时，《立法法》对地方立法不得涉足的事项也应以否定的方式予以明确列举。二战后，日本实行地方自治。根据《地方自治法》的规定，地方自治机关在不违反法令的前提下，可以就其管辖事项制定条例，地方行政首长在不违反法令的前提下可以就其主管事项制定规则。为了使这些为日本地方自治机关制定其自主法提供原则法律依据的规定得以具体化，法律以列举的方式明确规定地方自治体无权处理属于国家管辖的下列事务：（1 ）司法事务；（2）刑罚及国家公务员的惩戒事务；（3）国家的运输和通信事务；（4）邮政事务；（5）国立教育及研究设施事务；（6） 国家航空、气象及水利事务等。日本的这种以否定方式划分权限的模式值得我国借鉴。这是因为，从理论上看，我国是单一制国家，地方应该无专属立法权；从实践着手，明确列举地方立法不得染指的范围为现阶段因变革迅速、发展不平衡的中国地方立法提供了一定的自由度。第三，明确共有，即对未具体列举于中央立法和未具体排除于地方立法的“中间地带”，明文确定为中央和地方共有的立法范围，如计划生育、环境保护、城市建设、社会保险制度等；同时借鉴他国的经验，赋予中央立法优先权（preemption），即中央已经立法，地方立法不得与之抵触；中央尚未立法，地方可以先行立法；中央一旦立法，地方的先行立法与之相抵触的自然失效。〔19〕第四，对地方立法不抵触的宪法原则作出具体而科学的界定。如法律、行政法规允许的行为，地方立法不得禁止，反之亦然；法律、行政法规确定的处罚行为，地方立法不得免除，反之亦然；地方立法不得赋予所辖公民超出宪法、法律和行政法规所允许的特权等。
其次，加强立法监督，变立法监督的放任为立法监督的有效实现。《立法法》（试拟稿4稿）规定：“公民、 法人和其他组织认为行政法规、地方性法规同宪法、法律相抵触时，可以向有关专门委员会书面提出，有关专门委员会应当对提出的问题进行审查；公民、法人和其他组织认为行政法规、地方性法规、规章之间不一致或者相抵触时，可以向接受备案的机关书面提出，接受备案的机关应当指定有关机构对提出的问题进行审查。”这是一个历史性的进步。的确，实践已经反复证明：立法监督是一国立法制度的重要内容。立法权限不明，立法无序、立法侵权就成必然；同样，立法权限清晰而立法监督不力，那么，由于立法主体的多元化而产生的立法权的异化或者裂变、立法污染也将成为必然。因此，立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。一方面，“当代议制度取代直接民主制成为立法的核心组织形式以后，监督和制约便成为确保公共意志在‘代议’过程中不被扭曲的根本手段”〔20〕，另一方面，各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。在本世纪50年代于美国率先兴起的现代决策科学中有一条重要的原理，即一个群体的决策者总是具有双重目的——自身目的和职能目的，而这两种目的不可能始终一致。在利益多元的社会躯体中，各有权立法的机关必然具有本地区、本部门或者本集团的自身目的。这种目的的实现至少有两种截然不同的结果：有时自身目的吻合于宪法赋予的职能目的，有时自身目的与国家要求的职能目的并非一致。于是，“地方保护主义”等不良现象便应运而生。这一原理深奥又简单。如果我们引入另一种因素，让特定主体对立法权的运作过程和结果实施监督，就能使不同目的趋于协调。由于博弈论中称之为不稳定均衡的现象在我国立法实践中普遍出现，即分工有序的立法权限体制难于建立和稳固。这就进一步佐证了立法监督的必要和艰苦。因此，我们必须使我国现行的立法监督体制有效地运作起来，在观念上正本清源，将省级人大及其常委会制定的地方性法规须向全国人民代表大会常务委员会和国务院备案等其他规定视作实现事后监督的终极目的，而决不是简单的登记存档；我们也要在制度上予以完善、明确省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市制定的地方性法规需经省、自治区人大常委会批准的有效期限。同时，增强立法监督主体的原动力，追究放弃或者回避立法监督的法律责任。反则，立法监督部门带头不履行职责，而苛求地方主动接受监督，岂不缘木求鱼。总之，《立法法》（试拟稿4 稿）应当对立法监督的主体、程序、监督标准、监督的法律效力以及对立法监督者失职的法律责任作出具体的规定。
注释：
〔1〕谢怀栻：《是统一立法还是地方分散立法》， 《中国法学》1993年第5期，第26—27页。
〔2〕《中华人民共和国行政处罚法》第13条第2款。
〔3〕乔晓阳：1997年4月9 日在《立法法》起草工作研讨会上的讲话。
〔4〕《上海市票据暂行规定》由上海市人民政府于1988年6月8 日发布并施行。
〔5〕谢怀栻：《是统一立法还是地方分散立法》，《中国法学》1993年第5期，第26—27页。
〔6〕李亚虹：《对转型时期中央与地方立法关系的思考》， 《中国法学》1996年第1期，第27页。
〔7〕徐向华：《一个致力于消除州际法律冲突的民间实体》， 《中国法学》1993年第6期，第44—47页。
〔8〕李亚虹：《对转型时期中央与地方立法关系的思考》， 《中国法学》1996年第1期，第27页。
〔9〕1979年7月1 日通过的《中华人民共和国地方组织法》未规定对省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请所在省、自治区的人民代表大会常务委员会制定公布：1986年12月2 日再次修改的《中华人民共和国地方组织法》废除了关于两市的人大常委会的地方性法规的拟定权的规定，修改为“可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后实施。”此外，我国自1980年以来先后设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区。宪法和地方组织法都无关于经济特区立法的规定，全国人大或者全国人大常委会于1988年4月、1992年7月、1994年3月以及1996年3月先后通过决议，分别授权上述5个经济特区的人大及其常委会制定法规， 授权除海南经济特区之外的其他4市人民政府制定规章。
〔10〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务出版社1982年版，第265—266页。
〔11〕让·玛丽—蓬蒂埃：《集权或分权：法国的选择与地方分权改革》，《中国行政管理》1994年第4期。
〔12〕《列宁全集》第13卷，第316页。
〔13〕毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东著作选读》（下册）第729页。
〔14〕彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第196页。
〔15〕邓小平：《邓小平文选》第3卷，第177页。
〔16〕1982年《中华人民共和国宪法》第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，第67条规定，全国人大常委会“制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相违背”。
〔17〕1982年《中华人民共和国宪法》第100条规定：“省、 直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”；1995年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条和第43条规定， 省级人大以及常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”，对两市及其常委会制定地方性法规也作了类似的规定。
〔18〕陈斯喜：《论我国立法权限的划分》，《中国法学》1995年第1期，第12—19页；任进：《地方立法的具体界限和关系问题》， 《河北法学》1995年第3期，第21—27页。
〔19〕徐向华：《制衡天平的倾斜：联邦“优先”立法的急骤膨胀》，《法学》1992年第10期，第12—15页。
〔20〕孙潮、荆月新：《论立法监督》，《政治与法律》1995年第4期，第44页。
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