论国有资产商品化的宏观管理模式，本文主要内容关键词为：国有资产论文,管理模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家对国有资产进行宏观管理，是国家作为所有者的一种行为，是确保所有者利益实现的一个重要环节。从国际经验中我们可以看到，西方发达国家对国有资产运营的管理，都是非常严格、规范的，无论是集权式管理、统分结合式管理，还是分权式管理，都有一个基本目标，这就是通过对国有资产尤其是国有企业资产的调控，达到国家经济政策目标，实现国家的利益要求。当然，发达国家对国有资产的管理也有一前提，就是以间接调控为主，尽量保证国有资产经营者和使用者有较充分的自主权。与发达国家相比，我国国有资产的宏观管理显得更复杂些。一是由计划经济体制转向市场经济体制，要对国有资产的运营方式进行根本性改造。再则是我国国有资产的规模大、战线长、分布广，结构十分复杂，无论是自然垄断性产业、基础主导性产业、公共公益性产业，还是普通的竞争性产业，都配置有国有资产，而且目前运行状况不好，效率低下。所有这些都表明，加强国有资产的宏观管理是十分必要的，这本身就是实现国有资产商品化的一个不可缺少的环节。
一、国有资产商品化宏观管理的目标与原则
从根本上来说，管理是手段，是为实现国有资产运营效益服务的。在市场经济条件下，国有资产的宏观管理必须满足国有资产商品化的要求，或者说管理的总目标就是实现国有资产的商品化。在这样一个总目标下，国有资产宏观管理的具体目标又可分为以下四方面：
其一是资产代表人格化。国有资产商品化，必然要求有人对国有资产的运营负责，要明确对国有资产占有使用的权、责、利关系。管理的作用就是把这种产权关系人格化，变成现实的活动。国有资产作为一种物质，是靠人来推动的，它的运动就是人的品质、意识和利益关系的物质表现形式。国有资产人格化，就是要通过一些具体的程序，如清产核资、资产评估、作价折股，以及建立有限责任制与法人治理结构等，解决由资产国家所有制决定的生产过程的客观内容（如全民所有利益、国家发展要求），与生产过程中国有资产占有主体行为保持一致的问题。只有如此，才能彻底解决目前普遍存在的国有资产坐失、流失和损失问题。
其二是资产运营市场化。国有资产商品化的核心，是通过市场组织国有资产的等价交换。在这里，管理的意义在于规范资产交易机构的设立条件和审批程序，建立和维系资产交易的市场秩序，完善资产交易的定价机制，建设资产交易的市场信息系统等。此外，还要根据资产的专业性特征，选择适当的交易方式，择优选聘国有资产的经营者，并通过市场竞争的途径，以契约的形式，确立所有者与经营者权利与义务的对等关系。
其三是资产配置合理化。所谓合理化，就是充分发挥国有资产存量的效能，减少闲置和浪费，同时要科学选择国有资产增量项目，减少重复建设。因此，必须改变以往那种国有资产“部门所有”、“地方所有”和“单位所有”的状况，逐步形成国有资产优化配置的机制和宏观调控的政策体系。这里特别重要的是，应该按照市场的需要、国家的产业政策和国民经济各部门间的平衡关系，对各行业、部门、地区和各单位占用的国有资产，进行结构性调整，实现国有资产运营的高效化，以取得最大的规模效益和结构效益。
其四是资产管理法制化。市场经济从某种意义上说，是一种法制经济。国有资产的商品化，必须有相应的法律法规，如国有资产法、国有资产评估管理办法、国有资产监督管理条例、国有资产产权登记管理办法、国有资产产权转让管理办法等，以规范国有资产所有者、经营者和使用者的行为，合理调整相互之间的利益关系，实现国有资产的有效经营，并形成较严格的自律机制。同时，也使国有资产的界定、登记、投入、收益、处置等一系列管理行为，能有法可依、有章可循，建立起国有资产市场化运营的法律秩序。
国有资产商品化的宏观管理，是建立社会主义市场经济体制的重要内容，它既是发展公有制经济，巩固社会主义物质基础的重要措施；又是提高资产运营效率，实现国有资产保值增值的重要保证；同时还是实现政企分离，确保国有企业法人主体地位的重要条件。国有资产管理职能部门，在实施管理过程中坚持必要的原则，规范管理行为，实现国有资产宏观管理的科学化。国有资产宏观管理的原则，一方面要反映党和政府管理社会主义市场经济的总路线、总方针、总政策，另一方面又要反映社会主义国有制经济的特点。根据这个总要求，我们认为，我国社会主义国有资产商品化的宏观管理主要应贯彻以下四大原则：
首先是统一政策与分级管理原则。我国的国有资产是社会主义全民所有制的转化形式，国家代表全体人民行使国有资产所有权，因此，国有资产宏观管理的政策必须统一，要反映全体人民的意志和利益。这就要求国有资产管理的大政方针、法规条例及相关的制度，应由国家统一制定，并具有权威性，各地区、各部门，必须无条件执行。我国国有资产的规模很大，分布很广，而各地区、各部门的情况又千差万别。由此，国有资产的宏观管理就有必要实行分级管理，以适应客观实际的需要。在这里，分级管理与统一政策是一致的，它是在各级地方政府和部门贯彻国家统一的方针、政策的前提下，在国家授权的范围内，由各级制定和实施符合本地区、本部门实际情况的具体措施和办法，以保证国家统一政策的落实，并取得应有的效果。
其二是产权完整与分权管理原则。所谓产权完整，是从归属性产权角度而言，指国有资产出资者所有权是一个完整的、统一的概念，是不可分割的。无论是谁来经营和使用国有资产，也无论国有资产分布到什么地方、部门和单位，其出资者所有权主体只有一个，这就是由国务院所代表的全体人民，其他任何单位、部门对国有资产都不具有这种所有权。所以，国有资产的管理、经营、使用，必须维护全国人民的整体利益和国家的主权，这正是我国国有资产社会主义性质的体现，是不容动摇的。然而，资产的产权是由归属性产权与经营性产权组成的一种权利关系，其中经营性产权包括占有、使用、收益和处置权等，可与归属产权分离，进行产权的流动与重组。这是实现国有资产的商品化、建立市场化的国有资产运营机制的前提条件。国有资产的产权管理包含两个层次的分权关系：一是各级政府的社会经济管理权与国有资产所有权相分离，即政资分开。各级政府及职能部门，只行使一般性的社会经济管理权，如制定经济和社会发展规划、制定和实施产业政策、进行宏观调控和行业管理等。国有资产的所有权则由各级国有资产管理机构代表国家行使，包括对国有资产行使投资、管理、监督、收益和整体处置等权利。二是国有资产所有权与国有资产经营权相分离，即政企分开。各级国有资产管理机构是国有资产所有权的唯一代表，其职责主要是维护国有资产的所有者权益，但不具体经营和使用国有资产；国有资产的经营权通过法定的形式交给国有企业行使，从而形成国有企业的法人财产权，即享有充分的自主经营权，同时也承担自负盈亏的经济责任。
其三是二元形态与双重管理原则。国有资产作为一种特殊的商品，它与其它商品一样，也具有二元形态，即存在着实物形态和价值形态，两者在通常情况下是统一的，实物形态是价值形态的物质承担体。这样一来，国有资产就存在着实物形态管理和价值形态管理，二者是不可或缺的。一般对国有资产的所有者及其代表来说，应主要从价值形态进行管理，如前述的国有资产评估管理、投资管理、产权管理、收益管理以及处置管理等，都是以价值为标准进行的管理。清产核资管理虽然是一种双重性的管理，但也是以价值管理为主，因为它的最终目的是核定国有企业的国有资本金。国有资产管理部门实行价值形态管理与实物形态管理相结合，以价值形态管理为主的原则，一方面要避免直接干预经营者的自主权，形成间接管理的体制；另一方面也利于国有资产的合理流动，提高国有资产的交换性，实现国有资产的合理配置，提高其使用效率。而对于国有资产的经营者和使用者来说，应首先从实物形态进行管理。因为如果经营者和使用者不懂国有资产的技术性能和使用方法，不了解其生产经营过程所需资产的形式结构、质量结构和规模结构等实物形态的知识，那么，他是不可能对国有资产进行合理使用的。当然，经营者和使用者运用国有资产是要生产出商品，要进行成本核算，要获得最大的利润，因而，也要进行价值形态的管理，二者必须有机地结合起来。
其四是二元目标与产出管理原则。在社会主义国家，国有资产不同于其它资产的根本性特征，就是效益目标的二元性，即社会效益与企业效益的直接结合。一方面，国有资产是国家投资兴办的，它必须服从国家的意志和目标，满足国家整体利益的要求，生产出更多的社会产品，保证国家建设和人民生活的需要，这就是社会效益目标。另一方面，经营和使用国有资产的单位是“自主经营，自负盈亏”的企业，具有自身特殊的利益要求，要以利润最大化为目标，实现资产的增值，这是企业效益目标。两大目标同等重要，不可偏废，所以，二者要直接结合起来。而这个结合点便是投入产出管理。无论是社会效益还是企业效益，均是国有资产运营的产出。国有资产的投入是为了产出，要以最少的投入获得最大、最好的产出。这就必须克服以往重投入、轻产出，重速度、轻效益的思想，把重心转移到提高国有资产的经济效益上来，把提高经济效益作为国有资产宏观管理的出发点和归宿。总之，在国有资产宏观管理上，只有从投入管理为主转变到以产出管理为主的轨道上，才能使有限的国有资产生产出更多的社会财富，实现国有资产的保值增值。
二、我国国有资产宏观管理体制改革的基本思路
我国传统的国有资产宏观管理体制是在计划经济条件下形成的，表现为一种高度集权、直接经营、多头管理的二层次结构（见图1）。
图1：计划经济条件下国有资产管理体制基本结构
图2：市场经济条件下国有资产管理体制基本结构
政府各部门与经营使用国有资产的单位（包括国有企业），是这一结构体系中的两类性质不同的主体，经营管理权高度集中在各级政府部门手中，国有企业和使用国有资产的非国有企业，按行政隶属关系被组合在按产品系列设立的行业部门之中，政府主管部门运用行政手段向企业下达“生产什么、生产多少、为谁生产”的指令性计划，直接经营国有企业资产。这样，国有企业便成了政府的附属物，没有自主经营权，更没有能力自负盈亏。而就政府内部来看，又没有成立专门管理国有资产的职能机构，计划、财政、银行、劳动、人事、物资、行业主管部门和其它政府机构，都享有管理国有资产的权力。结果是谁都管，但谁都不能全面管理起来，造成管理国有资产的责任主体缺位，使国有资产长期处于低效运营的状态。
归纳起来，传统国有资产宏观管理体制主要有三大弊病：一是产权关系模糊。如前所述，产权不单指出资者的所有权，还包括经营占有权。而作为产权关系则涵盖所有者与所有者、所有者与经营者之间，就国有资产有效利用的权、责、利关系。以往由政府直接经营国有资产，而政府又有若干职能部门，这样，政府代表全体人民对国有资产经营应承担的责任及由谁来承担责任就不明确，这可说是所有者（代表）内部的产权责任关系不明。此外，国有企业和其它使用国有资产的单位，是按照政府各部门的行政指令来组织使用国有资产的，因而，对国有资产经营占用也不承担任何责任，盈利全部缴财政，亏损则由国库拨补，是一个“大锅饭”的体制，这就是所有者与经营者的产权关系不明。正是由于横向和纵向的产权关系都不明确，财产边界不清楚，于是造成经营、使用国有资产不负盈亏、安全责任的严重弊端。
二是管理体制扭曲。政府具有双重职能，从社会经济管理的角度看，它是社会生产和生活的组织者、调控者，主要进行行政性的管理。而从国有资产运营的角度看，它又代表全体人民行使国有资产的所有权，要进行资产性的管理。一个是社会经济管理的中心，一个又是国有资产的所有者，性质不同，要求不同，管理的手段也不同。但以往直接由政府及其职能部门同时行使这个双重职能，就不可避免地造成“政资不分”、“政企不分”和“行政强制”等三大问题。在这里，政资不分造成国有资产所有者主体虚位，即无人对国有资产的运营进行负责任的监督，国有资产增值即所有者权益无法充分实现；政企不分造成国有资产经营者主体缺位，国有企业成了政府的附属物，没有权力对国有资产的经营和使用作出决策，因而就很难根据实际情况进行科学的运营和管理，国有资产运营效益低下在所难免；行政强制造成了不按经济规律办事的运行机制，国有资产的创建、运行、调控，几乎凭“长官意志”，靠“公文旅行”，没有一套严密的决策程序和高效灵敏的调节系统，势必出现决策的盲目性和执行的低效率，由此造成的浪费是十严重的。
三是资产存量呆滞。国有资产是一种集合性的生产要素，它必须根据生产结构的变化而调整，依据组织结构的变动而流动。只有如此，才能实现资产配置结构的合理化，使资产充分发挥其效用。而传统的国有资产管理体制，却造成了资产的割据，国有资产不具有流动性。因为不同的企业和国有资产的使用单位，按照一定的行政隶属关系都分别属于不同的地区、部门所管，其占用的国有资产，实际上形成了“地方所有”或“部门所有”，不同地方和部门的企业之间没有横向的经济联系，更不可能发生产权关系，资产“划地为牢”，余缺不能相互调剂，造成约占总量1/3的国有资产闲置或利用不充分。
上述情况说明，我国传统的国有资产宏观管理体制，既不适应现代化大商品生产的需要，更不利于我国公有制经济的巩固和壮大。因此，必须全面进行改革，建立适应社会主义市场经济发展需要的新型国有资产宏观管理体制。
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国国有资产宏观管理体制改革的目标和新体制的框架，作出了明确的规定：“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式与途径，加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”总的来说，我国国有资产宏观管理体制改革的基本思路有四个特点：一是强化国有资产的基础管理，搞好清产核资，严格产权界定，实施产权登记，规范资产评估，建立国有资产保值增值考核体系和国有资产统计报告分析制度；二是理顺产权关系，抓好国有企业公司制改造中的产权管理，推进企业集团国有资产授权经营，规范企业兼并、收购行为；三是健全预算制度，合理确定国有资产经营预算的收入与支出，加强收支管理；四是加强法制建设，建立完整的国有资产管理的法规体系，加强执法工作和产权纠纷调处工作。总的来看，实现国有资产宏观管理体制改革目标的关键，是建立国有资产商品化宏观管理的组织系统。
国有资产宏观管理的组织系统，是国有资产宏观管理体制的核心。根据国有资产宏观管理体制改革的总目标，新型的国有资产管理的组织系统，应由各级人民代表大会、国资委员会、各级政府国资局和各级各类国资经营单位共同组成，形成一个四层次结构（见第8页图2）。
第一层次，各级人民代表大会设立国有资产管理委员会，这是一个代表全体人民，从法治高度行使国有资产所有权的机构。其主要职责是三个方面：一是组织立法，制定国有资产的各种占用、使用、收益和处置的法律法规；二是制定战略，根据国民经济运行状况和国家长远发展的需要，制定一定时期国有资产运营的总体性战略；三是督察指导，对国有资产管理的各项法规执行和总体战略实施情况进行督导，具有最终最高的处理权。
第二层次，各级政府设立国有资产管理局，专司国有资产的宏观管理与监督。其主要职能是，组织国有资产管理法规和总体战略的实施；组织清产核资、产权界定、产权登记、资产评估等基本管理工作；制定国有资产保值增值指标体系，并从整体上考核国有资产运营状况；建立并管理国有资产中介性经营机构；运用经济手段、法律手段和必要的行政手段调节国有资产配置的结构和规模；进行国有股权的管理，包括对国有股权设置、国有股权代表和国有股权运作的管理。
第三层次，组建国有资产中介性经营机构，代表国有资产所有者对经营性国有资产进行资本增殖性管理，如投资管理、产权转让管理、资金筹措、参与企业经营决策、研究资产经营战略、以投资份额参与收益分配、承担国有资产保值的宏观责任、参与对破产企业的财产和债务管理等。
第四层次，经过公司制改造后的国有企业（含使用国有资产的非国有企业单位），独立自主地全面占有和经营国有资产，根据国有资产所有者制定的总体战略和发展规划，并按照市场的需要具体使用国有资产，实现国有资产的保值增值，并在法人财产的基础上承担自负盈亏的责任。
三、国有资产商品化宏观管理的中介机构
国有资产的商品化，不仅是一个理论问题，而且是一个复杂的实践问题。对于国有资产宏观管理体制来说，这里的关键是政资分开和政企分开。设立中介性的国有资产经营机构，可分为是经营性中介机构与非经营性中介机构两大类。所谓经营性中介机构是按一般商业原则进行的，利润是这类经营机构的直接目标。经营性中介机构主要有以财务目标控制为中心的金融性中介机构（如国有资产投资公司）、以产业因素如技术、产品和市场等为基础发展起来的集团公司、以各种基金组织为主体的非金融性中介机构等。在经营方式上，经营性中介机构大多采取参股、控股和兼并联合等形式。作为非经营性的中介机构，一般指不以资产增值为目标的国家事业单位和部分行政管理机构，是国家管理非经营性国有资产的中间环节。本文所研究的是经营性中介机构。
国有资产经营性中介机构的双重身份，使它同时具有国家性和企业性的属性。就国家性来说，它的全部资产为国家所有，要以增加国有资产为主要目的。因此，它要代表国家对具体占用国有资产的国有企业进行监控和调控，其经营管理行为要有利于国家，对国家负责。而从企业性讲，它也是占用国有资产是进行商务性活动并取得盈利的一种经济组织，既是产权量化的国有资产代表，也是具有独立支配国有资产的企业法人，它同其他经济组织的关系，也是一种商品交换关系。国有资产中介经营机构的国家性和企业性，决定了它在国有资产宏观管理中的协调职能：一是对所固定占用国有资产进行商品生产经营的各类企业的大政方针和重大投资活动，具有决策调控的权力，其目的在于保证国有资产运营的国家性和有效性，而不是具体指挥各企业的日常生产经营活动。二是在国家和国有企业之间进行实务性协调，如国家政策的下达与贯彻、检查和评估国家方针政策的执行情况、汇报和上报基层企业的生产经营情况、反映和处理基层企业的有关政策建议等。
以上可见，国有资产中介机构所进行的中介性经营管理，是政资分开和政企分开的产物，不管中介机构以何种形式出现，其实质都是带有控股性质的经济实体。目前，根据我国国有经济改革的目标和国有资产商品化的要求，对我国国有资产宏观管理中介机构的设立和发展，可考虑采取以下战略：
第一，以大型国有企业为主干，发展各种产业经营型的集团公司。我国国有企业资产分布较散，大多是单一型的行业企业，规模小、效率低。因此，要充分发挥中介性经营管理机构的凝聚作用，实现国有企业资产的集中化，组建集生产、经营、科研、技术开发于一体的、具有全球竞争能力的综合性企业集团。而在这个企业集团中，集团公司处于绝对控制的核心地位，是母公司，它接受政府国有资产管理部门的委托，通过股权去调控和管理所属的子公司，包括选择子公司的经营者，主导其发展方向和战略，调节产权的变动结构以及分享资本收益等。组建集团公司的核心是产权制度的安排，即产权重组。在这里，先进行产权界定，划分所有者主体和经营者主体，并明确各自的权利和责任。接着要对产权进行必要的分割与重组，使国有资产能够在不同产业、产品、区域间合理流动，这是组建企业集团的通道。最后建立起所有权与经营权相互分离与制约的治理结构，如股东会、董事会、监事会与经理人的结构性组织，促使经营者和管理者按照所有者的要求组织国有资产的运营。
第二，以促进国家产业政策实施为目的，建立行业性投资公司。实现投资主体多元化和投资风险责任制，这是发展社会主义市场经济和国有资产商品化的需要。为此，在国有资产投资上，必须改变以往由计委直接立项目、选企业、批计划、分指标的行政指令性管理方式，建立行业性独立承担投资风险的投资公司，将国家对国有资产的新增投资，按有偿原则分配给这些行业性投资公司，由他们按国家产业政策的要求来选择投资项目并进行企业化管理。这样做好处是，有利于克服传统体制投资决策与投资效益脱节的弊病，提高投资的合理性。而且加强了投资的风险责任性，有利于把国有资产的增量投资与国有资产的存量有机结合起来，以最大限度地发挥存量资产的作用。
第三，以国有股权管理为主要任务，组建国有资产经营公司。我国国有企业建立现代企业制度，实质上是进行股份制改造，形成主体多元化的有限责任公司或股份有限公司。于是，就出现了如何进行国有股权管理的问题。国有股权作为国家通过持有企业的股份而拥有的权利，包括国家股和国有法人股两种。国有股是国家投资部门或机构，以国有资产向股份制企业投资形成或依法定程序取得的股权，而国有法人股则是指国有企业以其法人财产向独立于自己的股份制企业出资形成或依法定程序取得的股份。国有股权管理是国有资产宏观管理的一项重要任务，其目的是充分利用证券市场机制，根据不同时期国民经济发展战略的需要，调整国有股权结构，促进国有资产的优化配置。做好这项管理工作，一是要在政府国有资产管理机构中设立专门机构，监管国有股权的流通；二是要建立专职的国有资产经营公司，从事国有股权的经营管理，包括国有股权设置、国有股权代表委派、国有股权运作和国有股权收益分配等四方面内容。通过对国有股权的经营管理，最终达到国有资产保值增值和国有资产股份在整体上占主导地位的要求。
第四，适应市场经济优胜劣汰要求，建立资产重组型国有资产托管经营公司。在市场经济条件下，国有企业在市场运行过程中也要接受优胜劣汰竞争机制的选择，关、停、并、转势在必然。为减少优胜劣汰对国有资产造成的损失和对社会造成的震荡，及时救治一部分企业，应发挥国家宏观管理的优势，建立托管经营公司，组织国有资产存量的重组。所谓托管经营，是指将某些处于困境中的国有企业资产的经营管理权，委托给具有较强经营管理能力的，并能独立承担经营风险的法人公司进行有偿经营，以搞活这些企业的国有资产存量。托管经营既可对国有企业资产进行整体式托管经营，也可实行部分式托管经营。总之，根据企业具体情况托管经营的形式可以多样。托管经营公司作为一个中介机构，在实施托管经营中尤其要加强制度约束。例如要按照有关规定进行资产评估、核实企业法人财产用量，防止低价托管；又如对受托方的资格要严格审查，确认其经济实力、经营能力、资信资格等，在反复比较和公开竞争的基础上选择受托经营者；再如对托管经营的法定合同条款要认真协商，做到客观公正，而且要经过严格的法律公正，并对托管经营的运作，实施全过程的法律监督和跟踪监控，防止受托方违反合同规定而中途抽走运营资本，逃避风险责任，造成国有资产的损失。
标签：国企论文; 国内宏观论文; 托管经营论文; 国有资产管理论文; 产权理论论文; 国有股转持论文; 投资结构论文; 资产经营论文; 国有资产处置论文; 所有权的转移论文; 企业资产论文; 企业经济论文; 国有资产保值增值论文; 宏观经济论文; 企业经营论文; 企业责任论文; 国家部门论文; 国有股论文; 国资委论文; 产权论文;