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党中央从战略上调整国有经济布局的基本要求，以及国有企业的制度变迁选择，意味着国有企业改革与发展进入了优化所有权结构，增强所有权控制效率阶段，归根结底，要落实到如何决定国有企业所有权结构的问题上。因此，选择什么样的所有权结构和采取何种方式退出国有资本或调整控制权，是国有企业进一步改革需要解决的两个关键问题。
一、企业控制权的可竞争与不可竞争
产权和合约理论认为，企业所有权具有激励效应。这种激励效应的关键，在于由所有权决定的剩余收益索取权和剩余控制权的结合方式。只有此两者的结合，才能为所有者（包括经营者，二者有时合而为一）维持和增加企业价值的努力提供强有力的激励。剩余收益索取权和剩余控制权成为企业所有权这枚“硬币”的正反面。因此，企业所有权结构可以理解为企业剩余控制权和剩余收益索取权的分布状况与匹配方式。
控制权不可竞争的所有权结构，意味着企业中有一个处于实际控制地位的股东，能够避免股票市场中的企业接管（兼并与收购）造成控制权潜在或实际竞争的威胁，控制权的转移只能通过与在任者谈判的方式获得。在这种所有权结构中，企业控制地位是锁定的、不可竞争的，剩余控制权和剩余收益索取权可以对称地或不对称地匹配在一起。而控制权可竞争的所有权结构，则是相反的一种结构，其中，企业控制权是可竞争的，控制权的转移可以通过在股票市场上的股票交易或企业接管市场上股权交易获得，剩余控制权和剩余收益索取权通常对称地匹配在一起。
企业选择哪一种所有权结构，取决于企业在这两种所有权结构中产生的净收益（企业总价值）的比较，也就是说，企业所有权结构的决定取决于控制权收益和流动性需求之间的权衡。对（处于控制地位的）所有者来说，如果企业控制权的收益相对重要，甚至要求以不惜牺牲效率为代价的话，或者在流动性约束较弱（例如预算软约束）的情况下，所有者将选择控制权不可竞争的所有权结构，或者说所有者就控制权转移进行交易的动力不足。如果企业控制权收益变得不重要，或者面临较强的流动性约束，以致于企业生存变得难以为继，所有者将通过出让企业股份或者出售控制权，使得控制权变得可竞争，最终形成控制权可竞争的所有权结构。
二、国有经济战略性调整中的国有企业所有权结构选择
所有权结构的选择，实际上是控制权与流动性需求（效率）之间的权衡。强调控制权的私有收益时，采用控制权不可竞争的所有权结构；强调解决流动性需求时，采用控制权可竞争的所有权结构。这就是说，对国有经济而言，需要根据其私有收益选择所有权结构。
国有经济的私有收益，实际上涉及的是社会主义市场经济条件下国有经济的基本性质、主要职能和作用范围。也就是要确定国有经济在哪些行业或领域需要保留和发展，确保公有制的主体地位，其中哪些行业或领域必须占据绝对控制或相对控制地位，哪些行业或领域不必占据控制地位。而在其余行业或领域，国有经济不应占据控制地位或应该退出，让其他所有制经济开展市场竞争。这正是目前调整国有经济布局和改组国有企业的着力点。
中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出的国有经济需要控制的行业和领域主要有四大类。据此，可以进一步考虑国有企业应重点发挥其主导作用和优势的具体部门，并分别确定对这些部门的所有权控制力度和控制效率。
(1)涉及国家安全的行业。这些行业中的国有企业，其首要任务是保障国家和社会的安全，效率或盈利能力如何，必须以完成这一任务为前提。具体来说，有重要的军事工业、核工业、特种印刷企业等。
(2)自然垄断的行业。在这些行业中，自然垄断的性质决定了国有企业要保持较强的控制地位，这样会有利于国家对自然垄断的规制和调控，以最大限度地保护消费者的利益。这类行业主要有5个，即基础电信、铁路、电力、煤气和自来水工业。
(3)提供重要公共产品和服务的行业。这些行业中的国有企业是要满足社会的共同需要和公民的某些需要，不纯粹以盈利为目的。主要有大型水利设施、环保设施、城市公共交通等，以及金融和保险业中的一部分。
(4)支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。之所以要在这些产业中使国有企业成为重要骨干，是因为要以国有经济的力量和优势保证在国家层次上的产业竞争力和高新技术领先性。如大型油田、大型矿山、大型钢铁、大型石化、汽车制造集团、大型建筑公司、重要的国家实验室、重要的电子企业和机电设备制造企业等。
显然，在上述第1类行业中，只有国有企业能够参与有关的经营活动。而在第2类行业中，有些行业国有企业可以占据绝对控制地位，也可以处于相对控制地位，有些行业不必绝对控制，可以相对控制，同时允许非国有企业进入。第3类行业由于难以盈利或盈利甚微，只有国有企业才会成为经营者。至于第4类行业，必须保留和兴建一批国家绝对控制的或相对控制的企业，但没有必要实行垄断，只要非国有经济有能力且愿意参与发展，应该允许并鼓励其进入。
除上述行业和领域之外，在一般竞争性行业、市场化程度高的行业，应该动员、鼓励和支持非国有经济进入并在其中发挥优势，国有经济原则上应该逐步收缩或退出。
三、减持国有股意义重大
在前述国有经济战略性调整中，人们最为关注的当属现有上市公司中国有股的状况和走向问题，因为上市公司的性质和中国股市的特点决定了国有股的任何变动都会对中国的资本市场和公司行为产生重大影响。
针对国有经济战略性调整的总体要求，《决定》首次明确提出：“选择一些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司，在不影响国家控股的前提下，适当减持部分国有股，所得资金由国家用于国有企业的改革和发展。”作为国有经济退出机制的重要组成部分，这一举措具有重大的现实意义。
1.体现利用国有股调控经济的政策手段
利用证券市场上资本流动和资源配置的规律，对经济进行调控，是世界各国（地区）政府采用经济方式干预经济运行的常用政策手段之一。通过对证券市场中一定规模国有股的吸纳或减持，可以明显地调节市场资本流量和流向，适度地引导资源配置方向和结构，稳定股市大盘指数和股票价格。1998年下半年香港特别行政区政府果断介入香港股市，投入大量资本吸纳股票，阻击国际游资的袭击，以稳定股市乃至整个经济局势，就是一个经典范例。
2.增强国有资产存量的流动性
庞大的国有资产存量处于凝滞状态，是国有资产配置和运行效率低下的重要原因，也是长期以来改革的重点内容。迄今为止，围绕盘活国有资产而进行的众多改革行动收效甚微，就在于在资本市场不够发达的背景下，难以低成本地对庞大而复杂的资产存量定价，缺少使资产有序高效流动的机制，从而使国有资产在流动中不是流失就是重新陷入凝滞。利用证券市场灵敏的定价机制和有效的资本流动机制，是在一定程度上和适当范围内满足国有资产流动性需求的必然选择。因此，国有股的减持或吸纳，对于推动国有资产依照市场供求关系流动、交易具有重要的实践意义。同时，减持国有股也是国有资本退出相关产业或调整所有权结构的重要方式。
3.为公众流通股、法人股、国有股走向统一奠定基础
由于历史的原因，中国证券市场从其诞生的那一天起，就同时存在着三种不同性质的股票，即公众流通股、法人股和国有股。目前后面两种占有较大比重的股票，不能在证券市场上流通。由此导致了中国证券市场的种种怪异现象和运行弊端，影响着上市公司和社会投资者的行为方式和道德规范，严重阻碍了证券市场向着持续、规范、健康的方向发展。如何做到尽快使三种股票统一流通，又不至于影响到股市的稳定成长，已成为中国证券市场发展中最重大的问题。适当减持国有股，为逐步取消三种股票的差别，走向统一流通、同股同权、同股同价，迈出了重要的一步。正是在这个意义上，可以将减持国有股看做是中国证券市场规范、健康发展的必由之路。
4.真正实现国有控股企业股权多元化的功能，形成规范的法人治理结构
从现实情况来看，不少国有企业虽然经过股份制改造，成为上市公司，在形式上完成了向现代企业制度的转变，但是由于国有股比重过大，使国有控股上市公司中大小股东的权力严重不对等。一些股份公司的董事会、监事会成为国有大股东的“一言堂”，现代企业法人治理结构的激励、约束、信息功能并没有真正得到体现，运行机制没有发生根本性变化，甚至出现向传统国有企业回归的现象。借助国有股减持，可以进一步促进国有控股上市公司改善股权结构，增强非国有股东在股份公司中的地位和作用，推动上市公司的法人治理结构规范化。
四、减持国有股必须遵循的基本原则
就当前的经济形势和市场环境而言，选择部分国有控股上市公司，以不影响国家的控制权为前提，适当减持国有股正当其时。同时，作为一项政策性非常强的长期改革措施和调控手段，在具体实施中必须至少遵循下述基本原则。
1.有利于证券市场的长期稳定与全面发展
目前，在中国证券市场上，尚不能流通的国有股占有较大的比重，对于国有股的减持，无可置疑地在证券市场上增加了证券供给，吸纳了部分资金，从而会在一定程度上改变证券市场中证券与资金的供需状况，对证券市场的运行产生重大影响，甚至可能引起市场的剧烈波动。对此必须予以高度重视。
国民经济的健康发展、国有企业改革的顺利进行都离不开证券市场的支持，证券市场在国民经济中的地位和作用越来越重要。因此，国有股减持的首要原则是必须有利于证券市场的长期稳定与全面发展。
2.有利于国有资产的保值增值，积极稳妥地实现退出目标
国有资产流失一直是公众关心的重大问题，是涉及到社会公平与政权稳定的大事，必须引起足够的重视。在国有股减持过程中要求做到公开、公正、公平，操作上要坚决立足于市场导向。针对国有资本退出的基本目标，在改革和发展的动态过程中适时、适量地减持国有股，使其在逐步退出过程中可以从国有资产的增值中获得最大的转让收入。
在国有股减持过程中要注意两种倾向。一方面，要防止通过“内部人控制”、内幕交易、压低价格等非法手段，合谋侵吞或转移国有资产；另一方面，又要防止利用行政干预、恶意炒作、信息误导等方式，蓄意制造新一轮市场“圈钱运动”，扰乱金融秩序，打击合法交易，坑害广大股民，从而败坏弥足珍贵的交易信用和市场声誉。
3.有利于增强国有经济的控制力和资源配置效率
由于历史的原因，造成国有经济在结构和布局上存在缺陷，导致国有经济战线过长，在优势领域中捉襟见肘，在劣势领域中举步维艰，资源配置效率极为低下。此外，国有控股企业中国有股比例过高，不利于吸收和组织广泛的社会资本，使国有资本的功能难以放大，不能用较少量的资本控制、影响和带动大量的社会资本，从而降低了国有经济对整个社会经济资源的控制力和影响力。因而，减持国有股应当与国有经济结构调整和布局优化相结合，有利于促进国有企业战略性重组的步伐，迅速提高国有经济的整体控制力及资源配置效率。
4.有利于国有企业调整财务结构，提高企业的盈利能力和竞争能力
长期以来，受计划经济投融资体制以及“拨改贷”改革的影响，国有企业普遍负债率过高、财务结构不合理，并成为其盈利能力和竞争力低下的重要原因之一。据《中国统计年鉴》的有关数据，1995～1998年，国有企业账面平均负债率分别为65.8%、65.1%、65.4%和65.5%，每年仅支付财务费用就达2300亿元以上。国有企业中许多具有良好投资回报的项目，由于过高的负债率，导致投产之日就是亏损之时。减持国有股需要充分考虑国有企业财务结构调整的迫切要求，要与降低国有控股企业的负债水平，提高其盈利能力和竞争能力结合起来。
5.有利于吸引社会投资者进入国家垄断产业，建立企业战略联盟
目前，中国大多数关系国计民生的基础产业，如通讯、金融、电力、铁路、公路、航空、石油化工等基本上是国家独资经营，其他社会资本被排除在外。随着社会经济的发展，需要快速发展的这些产业将进一步面临投资瓶颈，继续由国家单独承担明显力不从心，也不利于社会资源的高效利用。同时，中国加入WTO指日可待，这些产业对外资开放迫在眉睫。因而，减持国有股票有利于尽快地吸引更多的其他国内社会投资者进入这些领域，通过股权多样化来共同建立起面向全球性竞争的企业战略联盟。
6.有利于建立起一种长期的经济政策调控手段，不断积累调控经验
国有股不但可以减持，而且可以吸纳，有进有出，这并不是一项在特殊时期内暂时的应急性改革措施，而是要作为一种调控经济的政策手段加以长期应用，是关系到搞活整个国有经济，推进国有资产合理流动和重组，调整好国有经济布局的大事。
减持国有股必然会涉及到证券市场的波动，也意味着国有资产存在形态的转变和运行空间的转移，影响面甚广，要充分估计可能出现的困难和问题，预先要有相应对策和防范措施，还要注意与其他改革与发展措施相配合，避免单打独进。
7.适应于法律规范的建设和资本市场的发育状况，减持方法上不拘一格
减持国有股，可以从存量和增量两个方向上进行。也就是说，国有股减持不仅可以表现为国有股总量的减少，而且可以反映为国有股相对比例的降低。根据中国目前的法律规范和资本市场发育状况，减持国有股可以采用的一般方法有：直接注销部分国有股份、国有股股份回购（资产回购和现金回购）、国有股转为优先股或债权、直接出售国有股、增发社会流通股、发行可转换债券、引进战略投资者，等等。
应该看到，减持的方法虽不少，但各有优劣利弊，有的本身还不够成熟，有的市场条件还不允许，有的还需要相应的法律法规或其他配套政策措施作保障。需要指出的是，在特定的国有控股上市公司中，这些方法既可以分别单独使用，一些方法也可以同时采用或组合采用，还可以考虑在不同时段运用不同方法。因此，必须结合目前的市场环境和条件，采取稳妥推动、循序渐进的方针，分阶段有重点地进行。应当从局部试点着手，取得经验，获得成效后再全面推开。
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