韩国反腐败中的制度建设(上)，本文主要内容关键词为：韩国论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D73/77.312.5 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2013)03-0015-07
韩国在现代化进程中曾以出现严重腐败现象而闻名于世，腐败与反腐败贯穿于韩国的整个现代化进程之中，解决腐败问题也曾成为长期困扰韩国的一个难题。经过长达半个多世纪腐败与反腐败的较量与博弈，韩国的反腐败可以说走出了困境。
韩国的反腐败历程大体可分为两个阶段：第一个阶段始于20世纪60年代初至80年代末，是以政府自上而下发起的一次次运动式反腐败为其主要特征，以道德伦理教育和严厉的惩罚措施为其主要手段，遏制腐败的泛滥，这一阶段的反腐败可称之为“扬汤止沸”阶段。第二阶段始于20世纪90年代初至现在，这一阶段韩国反腐败的基本思路和措施发生了一个转变。韩国在继续以严厉惩罚措施遏制腐败的同时，更注重寻找腐败的源头，从政治经济制度上着手进行反腐败，提出了惩防并重、预防为主的综合治理的反腐败思路和措施。这一以反腐败制度建设为主的阶段可称之为“釜底抽薪”阶段①。
考察韩国现代化进程和反腐败历程，会发现韩国反腐败的制度建设实际上涉及了整个制度体系的构建与完善。制度体系的建设至少包含了基本制度和基本法律体系的确立与完善，以及具体制度的变迁、增减、改进与完善。如果称基本制度为宏观制度，具体制度为中观制度的话，那么基本制度的确立与完善会为制度反腐败创造一个良好的宏观制度环境和制度基础。在这样一个背景和基础上，及时推进中观反腐败制度建设，具体制度建设与基本制度巩固与完善相互促进，就会形成一个有机的有效的反腐败制度体系。反过来，虽然宏观的基本制度确立了，如果反腐败的具体制度建设没有跟上，那么腐败会照样盛行，进而又腐蚀基本制度，引发腐败泛滥。如果宏观的基本制度结构不合理不完善，那么中观反腐败的具体制度构想和设置无论多么理想，都有可能形同虚设，不能发挥其应有的反腐败功能。
韩国的所谓宏观制度，就其主要框架而言就是分权制衡的三权分立制度。该制度从文本的宪法条文规定到现实实质性的制度形成，经中间的冲突、流血和博弈，历经40多年才于20世纪90年代初最终确立。从反腐败的视角而言，这一基本制度的最终确立为韩国的反腐败奠定了一个良好的基本制度基础和制度环境。恰值此时，韩国朝野反腐败的理念发生转变，即认为反腐败应从过去的严惩方法为主转向惩防并举、预防为主的制度反腐败建设上来。因此，从20世纪90年代初开始，韩国及时推动了中观层面的，即具体制度的反腐败制度建设。正是这种反腐败的具体制度建设与已经确立的基本制度的巩固与完善促进和形成了韩国反腐败的制度体系，使韩国的腐败被遏制在一个有效的可控范围之内。
限于篇幅，本文不打算对韩国反腐败的整个制度体系建设做全面研究，而是从反腐败的三个环节，即对权力的审计监督、对腐败行为及腐败分子侦查起诉和预防腐败的具体制度建设入手，以分别代表上述环节的三个反腐败组织机构为研究对象，进而探讨韩国反腐败的中观制度建设。
这三个反腐败组织机构分别为：韩国监察院(Board of Audit and Inspection)、隶属于法务部的大检察厅(Prosecution Service)②和韩国公民权益委员会(Anti-Corruption and Civil Rights Commission)。
一、韩国的监察院制度
(一)韩国监察院的机构设置及其职责
韩国监察院的前身分别是审计院和监察委员会。1948年韩国政府成立后，根据宪法同时设立了总统所属最高审计机构——“审计院”(the Board of Audit)和最高监察机构——“监察委员会”(the Commission of Inspection)。审计院负责审查中央政府、地方政府、政府投资机构及依法规定的其他机关。监察委员会则是对上述机构及其工作人员进行监督和监查。1955～1960年监察委员会曾被更名为“司正委员会”(the Commission of Supervision and Control)，重组后受总理领导。然而，在很多情况下，审计院的审计和监察委员会的监查职能密切相关，难以划分边界，经常发生重复监查现象。经1962年宪法修正案规定，两个机构于1963年3月20日被合并为一个机构，命名为韩国“监察院”[1]，仍归总统直属机构。
监察院是合议机关，由包括院长在内的5～11人的监察委员组成，目前的监察委员有7名。在监察业务的合议中，监察院长与监察委员会原则上处于同等地位。监察院长由总统提名，经国会同意而任命，“监察院长的任命需经国会同意是因为其地位的重要性。监察委员经院长提名，由总统任命。监察院长和监察委员任期均为4年，监察院长只能重任一次”[2]。
监察委员会对下列事项做出决定：制定审计监督和主要审计监督计划的政策；确认国家财政收支决算；处理审计监察结果意向；重新审查要求；对国家决算审查年度报告的汇报；上诉要求；酝酿或初步汇集有关监察法律的修改、修订、废除、解释以及适用的观点；制定、修改或废除监察院的规定条款；监察院的财政需求和年终结算；免于监督审查事项；监察代表的选举和监察代表权；监察院长提出的其他事项[1]。
监察院的基本职责是监查年度收入和支出的决算，然后向总统和下一年度的国会作出年度报告。这说明韩国监察院不属于立法机关或政府的某一部门，而是独立的机关。监察院独立于政府事务之外，专门行使职务监查和会计检查。监查和审计对象包括中央政府、地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关。
监察院内部机构设置。监察院长和委员会下设院长办公室和秘书长。秘书长负责全面日常工作，下设20个左右的厅、组和办公室，分别由秘书长和副秘书长分管若干个厅、组和办公室，如一位副秘书长分管：财政管理和经济审计厅、金融机构和基金审计厅、建筑与环境审计厅、公共机构审计厅、战略规划审计厅。另一位副秘书长分管：社会福利审计厅、政府行政与文化审计厅、道与地方政府审计厅、教育审计组、国防审计组、道建筑审计组。一位副秘书长分管：特别调查厅、审计要求调查厅、监察信息厅、公共内部审计协调组。由一副秘书长负责规划管理。秘书长直接分管的还有总监、法律事务、要求复审和重新调查厅、审计质量管理局长等。此外，监察培训研究院院长直接受秘书长领导[1]。
监察院开展审计监察工作，主要依据国会通过的《监察院法》。为使监察审计工作规范，监察院依法制定了《监察院事务处理规则》和《监察院职员手册》，为监察审计工作依法有序展开提供了一个基本准则。
监察方法及步骤。每一届监察院都制定4年～5年的监察业务中期规划，在此基础上，每年制定一个下一年的综合年度计划。监察方法分为书面监察和就地监察。监察步骤主要包括预备调查—制定监察计划—实施调查。所谓预备调查，就是“事先收集各种资料，为掌握被监察机关的业务情况和问题进行预备调查，预备调查时对被监察提供的各种资料进行检查，并调查和利用过去的监察结果支出事项、内部监察结果的报告、电脑储存的各种资料”[3]。在此基础上，“根据预备调查结果制定监查重点、方法、时间和按此事项投入人力等详细的监查计划。监查计划中监查事项、出差时间、监查要点即事务分工表，就地监查的理由等，监查重点及监查要领也具体化了。并且为了使监查人员熟悉，在就地监查前进行事前教育”[3]。
监察行动及结果。“监查活动从各种业务的计划到执行，均以评价计划的合法性、经济性、效率性即效果性的方向进行。这个阶段索取证据资料，同时充分听取机关负责人和有关人员的意见，并反映到监查结果的处理上。……就地监查结束归来后，监查班长要在5日内向院长提交监查报告书。报告书上的提出事项和监查活动内容要简单”[3]。
监察院监察过程中的权力和对监察结果的处理权力。监察院被授予充分的法定权力以有效履行它的职责。如果需要，它可以要求被监察机构提供书面资料，除了被监察机构必须服从监察外，监察院有权要求被监察机构中的相关个人出席并回答监察的问题。监察院可以在最短时间限度内封存仓库、保险、文件和物品以使监察工作顺利进行。如果需要，监察院委员会可以要求专家学者提供专家鉴定和意见。对监察结果的处理权主要有：赔偿决定权，无论是会计官员还是负有责任的个人，监察院依据法律有权检查要求其对造成的损失给予赔偿。要求惩治权，监察院也可以要求部长或政府任命的高官对那些违反纪律的行为、拒绝检查或拒绝提交书面材料的公职人员采取纪律处罚手段[4]。要求纠正和改善权，如果发现有不合法的或不合理的事项时，监察院可以向国务院总理、所属主管官员和监督机构领导提出“制定、改定法律等以及废除措施或在制度、行政上改善的要求”[3]。对当时能够改正的事项，监察院有权要求主管官员应在监察院规定的期限内履行该要求。通报和就地采取措施的权力，监察院有权对监察中发现的问题给予通报。报告权，如果监察院在监察结果中发现有犯罪嫌疑的问题时，会及时向司法机关报告。
(二)韩国监察院的地位、功能演变对韩国反腐败制度建设的贡献
1.自身制度建设
作为一个监察审计行政权力的监督机构，能不能有效地行使监察的权力，忠实履行自己的职责，充分发挥自己的功能，自身制度建设与完善很重要。自身制度建设与完善是一个历史的过程，限于篇幅，这里不能详细描述韩国监察制度演变的细节和功能发挥变化的细节，但是，有几个地方还是能明显让人看出其自身制度的改进与完善。第一，1963年的审计院和监察委员会的合并，这有利于机构的整合，优化了自身组织机构的合理性，节省了监察成本，提高了监察的效率和效果。第二，监察院独立性的加强。监督机构要有效监督公权力，需要有较强的独立监督权力，才能比较充分地发挥监督功能，如果没有相对的独立性，所谓监督往往流于形式，或监督不力。虽然韩国监察院从它成立之初，就被宪法赋予了一定的独立性，如监察院长独特的任命程序和它直接隶属于总统以及独立于政府事务之外的特殊性，但是在国会和司法成为橡皮图章，总统权力独大的年代，监察院作为总统管辖的监督机构也难免不成为总统手中权力斗争服务的机构，为总统所利用。但是在韩国国会与司法独立的今天，总统的权力被削弱。随着总统权力受到制约，监察院恢复到了宪法和监察院法赋予它应有的法定权力地位，保证了监察院自身的独立性。在这种情况下，即使总统也不能随意干预监察院依法对行政部门的监察，从而保障了它依法严格监察审计行政部门职责的履行。第三，监察院内部组织机构设置合理、分工明确、重点监察审计领域清晰、协调统一程序清楚透明，减少了监督对象的随意性和无计划性，从而使审查监察工作有序展开。第四，实施监察审计行动过程中，从方法、阶段、步骤、人员配置、经费预算、时间安排到监察审计结果报告都作了周密的计划，部署有序、责任分明，避免了监察审计工作中暗箱操作和自身腐败现象的发生。
2.对政府部门防止腐败的制度建设的促进
韩国监察院对政府部门防止腐败制度建设的促进主要由宪法和法律赋予它监察审计的充分权力和监察审计对象的范围所决定的。如前所述，韩国的监察院监察审计的对象主要是中央政府、地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关。而监察院在对上述被监督机构的会计检查和职务监察中，具有下列具体权力，即赔偿决定权、惩治权、限期改正权、向司法报告权和纠正改善权。监察院的赔偿决定权、惩治权、限期改正权、向司法报告权使上述被监督单位和个人不敢腐败；监察院的纠正和改善权包括了可以向国务院总理和各部领导提出制定、修改法律以及废除不合理规定等措施建议。因此，监察院的纠正和改善建议权对从中央政府到各级地方政府以及其他关涉机关在防止腐败推进制度改进方面具有很大的建设性的促进作用。
二、韩国的检察制度
反腐败的一个重要环节就是对腐败犯罪分子和犯罪活动进行侦查和起诉。对腐败犯罪分子和腐败犯罪活动进行侦查和起诉在韩国是由检察机构来负责的。腐败犯罪分子和腐败行为的主体往往都是掌握一定权力的人，只有掌握一定公共权力的人才能掌握和控制权力范围内的资源，才能进行寻租活动和权钱交易，从而构成腐败犯罪和腐败活动。要对这些掌握不同权力的人的腐败犯罪活动和行为进行侦查和起诉，特别是对掌握更大权力的，甚至包括政治家和高级官员的贪腐犯罪行为进行侦查和起诉(如：我们经常从新闻报道中看到总统的亲属和高官因腐败被起诉和逮捕)，检察机构必须具有侦查和起诉的独立性和相对政治中立性的权力。那么韩国检察机构侦查、起诉的独立权是如何保证的?如何免受其他权力的干扰和阻挠?这就需要简要介绍韩国的检察制度和运行特点。
韩国的检察机构被置于法务部(Ministry of Justice)下，法务部下设大检察厅，换言之，韩国的检察机构属于政府部门的一个机构，即受总统、国务总理和法务部部长领导，形式上属于行政机构。检察系统实行金字塔式的垂直领导，即大检察厅下设高等检察厅，高等检察厅下设地方检察厅，地方检察厅下设地方检察厅支厅。全国共有一个大检察厅、5个高等检察厅、18个地方检察厅和39个地方检察厅支厅。
检察机构的层级是相对应于大法院、高等法院、地方法院和地方法院分院而设立的。检察官的官阶等级为检察总长、高等检察长、检察长及检察官③。检察官的任用由法务部长提名，总统任命。大检察厅除受中央政府、法务部行政领导外，自成体系，它的分支机构不受地方政府(自治体)领导。检察系统的经费开支由中央政府统一财政拨款。论述到此，似乎看不到韩国的检察厅有什么独立性，看到的恰恰是检察厅纯粹是一个行政机构，它的领导本来就是一个政府的行政部门——法务部。韩国的检察厅确实有行政性质的一面。但是，如果从下面将要描述的检察厅的法律地位和检察官的素质中，就会看到它的司法性的一面，也会看到它的独立性和政治中立性的一面。
(一)法律赋予检察厅的独立性地位
根据韩国的宪法、检察厅法和刑事诉讼法，韩国的检察厅有下列权力和地位。
1.检察官是侦查的主宰者。与有些国家的检察制度不同，即对犯人和犯罪事实及证据进行侦查由警察负责，而韩国的检察制度规定，侦查和起诉均由检察官来负责。检察官不仅行使对嫌疑人讯问和相关人调查等任意侦查，还可以行使逮捕和拘留及扣押、搜查、勘验等强制侦查。尤其是令状请求权、证据保全请求权及证人讯问请求权，只有检察官才可以行使。司法警察不是独立的侦查机关，而只是受检察官的指挥行使侦查的检察官的辅助机关[5]35。“韩国检察机关可以对所有的案件进行侦查，但实际上，因为检察机关人手有限，他们通常将交通肇事、盗窃等一般刑事案件交给警察部门去侦查。对于重大刑事案件，检察机关接到报案后，认为有必要时便直接立案侦查……并指挥警察进行侦查……韩国地方检察厅以下的全部检察机关，都设立了知识产权、环境、建筑、文化遗产、交通、森林、税务、经济、食品、医疗、铁路、兵务、毒品等专门部门，并随时指挥警察机关与行政机关对所负责领域实行集中管制。……贪污贿赂和渎职侵权案件都是由检察机关立案侦查的……国民关注的重大案件，以及比较难处理的新型犯罪案件，如破坏环境的犯罪、电脑犯罪和金融诈骗等，也都由检察机关立案侦查。”[6]所以“韩国的检察官是侦查的主宰者，对于所有的案件侦查都有指挥或直接侦查的权限”[5]39。
2.韩国检察官是诉讼的主体。韩国检察官作为起诉的主体，主要包括以下两项内容：第一，公诉提起的独占者。所谓公诉独占者，就是“在刑事审判中采取了起诉只能由检察官才能提起的起诉独占主义，故个人直接或聘请律师向法院起诉的私人诉追制度不被认定”[5]36。换言之，在韩国，除了检察官之外，任何机关或个人，都不可以向法院提起诉讼。第二，公诉权的行使者。“检察官作为在公判程序中的公益的代表，负责对所讼之事进行例证，并维持公诉的行使者”[5]36。此外韩国的检察官还是法院判决结果的执行机关。
3.每一个检察官都是独立行使检察事务的独立机构(官厅)。“所谓的单独官厅是指检察官并不是作为检察总长的代理人或辅助人而处理检察事务，而是所有检察官都是以各自独立的名字处理业务的。这与法院构成合议庭是多数法官以共同联名而进行裁判的情况形成了对比。也就是说检察官事务总是在单独制下处理，并不存在为履行检察事务的合议制”[5]38。这就是说，检察官虽然是一个个人，但是在行使检察事务中，他却是一个独立机构，是以一个独立机构全权处理检察事务的。当然处理检察的后果要由检察官个人负责，哪怕是检察总长进行了不当干预，检察案件出现了问题，承担检察事务的检察官也不能免其责。因此，检察官只要认为自己所处理的检察事务符合法律和程序，可以不服从上级不合法的干预，以保证检察官处理检察事务的独立性和中立性。
4.大检察厅内部设中央侦查部。韩国大检察厅网站是这样介绍中央侦查部的职能的：“中央侦查部的职能是侦查政治家和高层官员、重要人员的贪污贿赂案件。该部门保持政治上的中立与检察独立性，能够执行科学化、专业化的侦查活动。中央侦查部在基本规章与常识受到维护、彻底体现公正社会方面发挥积极的作用。大检察厅中央侦查部豪迈走在前头，侦查高层权力人员介入的重大经济犯罪案，尤其是为杜绝贪污贿赂，起到了至关重要的作用。”④
5.防止行政权对检察事务的干预。韩国检察官的工作性质决定了其司法性和独立性的一面，其独立性的地位也为法律所规定，但是，韩国的检察厅却隶属于政府部门法务部之内，受法务部长的领导，因此，又有其行政性质的一面。这种行政性的一面使检察工作容易受到行政权力的干预，而直接的行政干预可能就来自于其上级领导法务部部长，因为法务部长不仅领导检察厅，而且还有检察官任命提名权。那么韩国是如何防止行政领导对检察工作保持独立性和中立性的不当干预呢?第一，法律只赋予法务部长对检察总长的一般性的指挥和监督权力，而不能对具体案件指挥检察总长。第二，检察系统的各级检察官只对本系统的上级长官负责，服从上级长官的指挥，检察系统的最高长官是检察总长，法务部长不能越级指挥检察官和干预检察官的检察事务。第三，检察总长可以依据法律赋予监察工作独立性的规定、个人人格和职业荣誉拒绝法务部长的不当干预[5]48。
6.检察官禁止参加任何党派组织。为了保证检察官的独立性和政治独立性，法律规定韩国的检察官与其他公务员一样，禁止参加任何政党组织。
(二)韩国检察官的专业素质、能力和职业伦理要求
检察工作的独立性和中立性是与检察官的专业素质、能力和职业伦理的极高要求分不开的。检察官作为独立的检察机构(官厅)从事检察工作，他必须具有很高的专业素质、很强的工作能力以及高标准的职业伦理内在要求。借用一句时髦的话说，上述素质是一个检察官从事独立检察工作的“软实力”。不具备这些基本素质，检察官从事检察工作的独立性和中立性要求就难以实现，甚至出现检察官群体腐败现象。那么韩国是怎样保证高标准的检察官素质呢?
1.成为检察官的高门槛——严格的考试制度和培训制度
韩国司法考试制度的变迁不在这里赘述，这里仅就司法考试的应试资格、考试通过难度以及通过考试之后还要经历两年的继续学习和培训做一简要介绍。
(1)参加司法考试的资格。“连续四次参加考试而没有合格者，要停止四年后才可以报考；在司法考试或其他公务员考试中作弊被取消资格者五年内不得报考；受过刑事处罚者不得报考等。根据2001年3月28日公布实施的《司法考试法》，除了限制性规定以外，还明确规定了应试者应当符合的条件。概括起来说，报考司法考试者必须是学满35学分以上法学课程者。一般来说，在韩国要想取得法学学士学位，就要学满35学分。所以，取得法学学士学位者即具有应试司法考试的资格。学满35学分这个条件，既严格又灵活。所谓严格，就是说必须学满35学分，如果没有学满35学分，即或是法学硕士、法学博士，也没有应试资格。因为有的大学硕士或博士课程，就要求学满24学分即可。所谓灵活，就是说只要学满法学课程的35学分，不管是自学考试，还是公司自办大学，还是非法律专业，均有资格参加司法考试”[7]。
(2)考试过程。韩国的司法考试一般每年举行一轮，每轮考试分三次进行。第一次为客观题考试，选择型试题为主，约有1/20的学生入围；第二次考试实行主观式考试方法，以论述题为主[7]。第三次考试为面试，即第二次考试入围的考生参加考试。由3名考官进行面试，“评定考生作为国家法曹人的国家观、使命感、意思表示的正确性和论理性等五个方面的内容，对每个方面都要评出‘上’、‘中’、‘下’。平均中以上者，可以录取”[7]。以2002年为例，经过三阶段的考试，参加考试人数与最后录取人数的竞争比率是27∶1。
(3)培训。司法考试通过后，同时也就获得了律师资格。换言之，只有具有了律师资格才能被任用为检察官。但是，司法考试通过后，要想成为检察官，还需要到大法院管辖下的司法研修院进修2年的正规课程培训。“此2年的教育培训过程分为4个学期，第1学期为基础课程主要学习法曹人伦理、一般法、专门及特别法，第2学期和第3学期中则主要通过在法院、检察厅、律师事务所的实习培养处理实际业务的能力，第4学期则整理在学习与实务中学到的东西，写作毕业论文，并经过研讨过程后，整理完成此期间的基本教育成果”[5]64-65。至此，方能成为一名检察官。但是，实际上岗前，还需要在法务研修院接受新任检察官专门进修过程。
(4)宣誓。成为一名新检察官，还要举行宣誓仪式，誓词为：“在此瞬间我接受国家和国民的呼召，担当光荣的大韩民国检察官。作为公益的代表，我受到莫大的使命，将要耿直维护正义和人权，从犯罪当中维护我的邻居与共同体。我是一名排除不正义的黑暗、勇敢的检察官，照顾无力而被遗弃的弱体、温馨的检察官，只跟从真实、公平的检察官，对自己要求更严格、正义的检察官。我拿出我的名誉，坚定不移地宣誓，从头到尾，殚精竭虑，忠于国民，忠于国家。”⑤
2.韩国严格的检察官晋升阶梯
检察官职业的特殊要求，使得韩国的检察官晋升有着严格的条件和程序。成为一名正式检察官，工作经历3年以上，还要按照专业范围接受“重案、经济、公安、环境、保健、计算机侦查等方面的专业培训。成为高等检察官录用对象后，仍要接受管理者过程的教育培训”[5]65。一名检察官要想成为高级检察官或首席检察官需要在低级职位上工作至少10年。
(1)检察总长的任职资格。检察总长的任职资格需要从从事15年以上的法官、检察官或律师职业，或者从具有律师资格的人员在国家机关、地方自治团体、公营企业单位或依照有关政府投资机关管理基本法的规定，在政府投资机关或在其他法人单位从业15年以上的法律业务，或者具有律师资格的人员在大学法律专业任教15年以上，助理教授职称以上的资格的人员中任用。任期为2年。
(2)高等检察长的任职资格。高等检察长的任职资格的选拔范围和其他条件与检察总长的范围和条件相同，只是在从事上述领域工作的时间上有差别，检察总长需要15年以上，而高等检察长则需要10年以上。
由此可见，法律赋予检察厅独立性地位，从法律制度上给予了韩国检察机构独立和中立的制度保障。艰难的高门槛，严格的晋升阶梯，职业伦理的高要求构成了韩国检察官的高素质，这些高素质的检察官在很大程度上保证了韩国检察工作的独立性和中立性，从而在反腐败、侦查、起诉腐败犯罪分子的行动中，保证了有一支过得硬的高素质的检察队伍。行政权力如法务部长即使握有各级检察长的提名权，但是，提名的人选依然必须从具有检察官任职资格的人员中挑选，而不能任意从圈子之外选拔。
三、公民权益委员会
上面论述了监察制度和检察制度在韩国反腐败中所发挥的重要制度反腐的作用。但是这两个机构在反腐败中有它们不足和局限性的一面。第一，这是一种权力对权力的监督，权力监督权力虽然很重要，但是，由于没有社会和民众的参与，以一种权力监督另一种权力，其局限性在于很难发现不同层次和各个领域的腐败现象，更何况，权力在没有利益的情况下，往往有消极的一面。第二，监察院虽然有对行政机构的会计审查和公职人员的监察，但是它主要是依据既有法律和法规进行审查和监督，它关注的重点在于行政机构和公职人员是否认真履行了既有法律法规的规定，而对产生腐败的制度根源和制度漏洞并不是它关注的重点；同样，检察机构关注的是依法对腐败犯罪活动以及对腐败分子及腐败活动进行侦查、起诉问题，因此，也不会关注腐败产生的制度根源和漏洞。第三，反腐败认识上的局限性。以上两个权力机构反腐败，是一种以惩罚为主的反腐败方式，这说明当时的韩国还没有认识到腐败产生的制度根源和法律法规以及政策的漏洞才是腐败现象前腐后继的源头，因此预防腐败比惩罚性反腐败更为重要。
那么，韩国是从什么时期在什么背景下开始让民众参与反腐败，开始意识到制度漏洞和政策漏洞是腐败产生的根源，并把以严惩腐败转变到以防止腐败为主的轨道上来的呢?让民众参与反腐败是伴随着20世纪90年代初军人背景的威权政府统治的结束和民主制度最终确立开始的，这种参与同时也与公民维护自己的基本权利分不开。1997年发生的亚洲金融危机也加速了韩国从制度寻找腐败产生的源头和原因的步伐，由此把反腐败的重点转移到了由严惩到预防为主的思路上来。
让民众参与反腐败，就要建立群众参与反腐败的制度平台。让民众参与反腐败的最大好处和优势在于民众是腐败行为的直接受害者，也是法律、法规不公正、制度和政策不合理及其后果的直接感受者、受害者和承担者。法律、法规不公正，制度、政策不合理，公共服务和程序的不透明正是腐败产生的制度漏洞和根源，而由此产生的权力与腐败又是与肆意侵犯公民权益和公民权益受损息息相关的。让公民维护其权益，倾听民众的抱怨和投诉，以此发现腐败的犯罪行为，寻找腐败的制度漏洞和根源，由此修改不合理的法律法规，改革不合理的制度和机制，促进公共服务及其政策执行程序的透明度是制度反腐败和防止腐败的一条基本的有效的途径。所谓制度平台，无非就是建立一个让民众倾诉抱怨、悲情，接受涉及法律、制度、政策修改建议和受理公民权益受到侵犯投诉和对腐败嫌疑人和腐败行为检举机构场所，而且这个制度平台机构有对上述情况进行调查和处理的权力，并将处理结果通知讲述者本人。
韩国建立的让民众有序有效参与反腐败和维护公民权益的制度平台是“韩国公民权益委员会”。该组织成立于2008年2月，它是直接受韩国国务总理领导的独立机构。2008年2月通过，2009年1月修订的韩国《公民权益委员会法》第一条规定了建立公民权益委员会的目的和宗旨：“本法的目的是通过建立公民权益委员会来处理人民的冤情与不满，改进不合理的行政制度，防止和有效控制腐败以保护人民的基本权益，确保行政正当性，创建一个透明的公共服务和社会。”[8]在介绍公民权益委员会性质、组织架构和功能之前，需要对它的前身做一回顾，以此了解在反腐败和维护公民权益几十年的历史进程中韩国人民的理念和制度建设演变的梗概，从而较全面准确地认识公民权益委员会组织架构和功能。韩国公民权益委员是在整合韩国监察使(the Ombudsman of Korea)、韩国反腐败独立委员会(the Korea Independent Commission Against Corruption)、韩国行政审判委员会(the Administrative Appeals Commission)而建立的，即公民权益委员会成立之前，韩国已经存在3个或向总统负责或向总理负责的独立机构。正如前面提到的，韩国民众真正有序有效参与反腐败和维护公民权益是伴随着20世纪80年代末90年代初威权主义极权统治的结束和民主制度最终确立开始的。随着韩国经济社会的发展，民主制度真正确立以后，国民以及民主政府达成的共识就是公民权益的肆意侵犯和腐败现象的任意泛滥有着内在的逻辑关系，因此必须把维护公民权益与反腐败结合起来，从制度根源上解决这些问题，提出要建立一个保护公民权益和根除腐败和清廉社会的新韩国口号和目标[9]。正是在这样一个背景下，上面3个机构除行政审判委员会早就存在外(实际上，即使是韩国行政审判委员会也是在20世纪80年代中期以后才逐渐发生真正质变)，相继于20世纪90年代和本世纪初建立。下面分别对韩国监察使(the Ombudsman of Korea)、韩国反腐败独立委员会(the Korea Independent Commission against Corruption)两个机构做一简要介绍。⑥
(未完待续)
注释：
①反腐败阶段的划分当然不是截然分明的，运动式反腐时期也不是没有制度建设，有些制度建设可能不是直接针对反腐的，但是，客观上成为了后来反腐的制度基础。这里的阶段划分主要是针对反腐败的主要思路和措施转变而言。
②监察厅的性质，实际上既具有司法的一面，也具有行政的一面。作为行政性质的一面，是因为它隶属于政府的一个部门，接受行政部门的领导；作为司法性质的一面，是因为它具有提出司法起诉一面的职能。
③韩国检察系统内部晋升等级的细化实际上要复杂得多。
④韩国大检察厅简介：http://www.spo.go.kr/chn/about/welcome.jsp.
⑤韩国大检察厅简介：http://www.spo.go.kr/chn/about/welcome.jsp.
⑥限于篇幅，韩国行政审判委员会部分在本文中略去。
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