玉屏侗族自治县国土资源局 贵州 玉屏 ?554000
摘要：土地是一种非常重要的自然资源，同时也是人类在地球赖以生存的基本保证。但是随着人类社会的快速发展，目前人均耕地面积急剧减少。并且由于我国的独特国情，目前已经出现严重的土地利用矛盾，城市发展受到土地供给不足的限制，而在农村又存在土地大面积浪费的现象，在此背景下国家提出增减挂钩政策，其目的就是为了更好的集约节约利用土地。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；集约节约利用土地
引言：增减挂钩政策的提出主要是为了更加科学利用土地，对土地规划进行合理调整，也就是说增减挂钩政策的提出根本目的是为了实现城乡土地利用的合理化以及全国范围内耕地面积的保护，因此增减挂钩政策主要是在保证农村建设用地以及城镇建设用地的总量不变的情况下保证耕地面积不会减少，质量不会下降，促进土地的集约节约利用。
一、增减挂钩政策提出背景
土地是一种非常有限的重要自然资源土地，随着社会的发展，我国耕地面积急剧减少，城乡建设用地也受到限制，但与此同时农村居民点对土地的利用却非常粗放，存在大量的浪费现象，为了避免农村用地的浪费和城镇建设用地的充足供应，国家适时提出了增减挂钩政策。
国土资源部为了落实中央《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕111号）下发的对于土地管理发展建议，积极对增减挂钩政策进行优化调整，并且又在2005年国土资源部下发的相关文件指导下更进一步的完善增加挂钩政策，至此不仅形成了更加完整合理的政策，更逐步开始在国内八个省市进行试点[1]，2010年10月21日，贵州省国土资源厅在认真的筹备之后下发相关文件在各地积极开展了增减挂钩工作。
二、增减挂钩工作对集约节约利用土地的促进作用
1、缓解土地供需形势
玉屏县位于中国贵州省东部，铜仁市南部，是贵州连接其他省份的东大门，简称“黔东门户”。目前，我县已基本达到小康水平，但各项基础配套设施还有待进一步完善，我县以“花香笛韵、秀美玉屏”为基本品牌，以“农旅一体化”和“四在农家﹒美丽乡村”建设为重点，以农业生态旅游和民族乡村旅游为基本业态，以旅游扶贫为主线，不断推进我县旅游产业转型升级，我县将在工业强县的基础上，加强旅游用地配套完善，合理利用土地，加强美丽乡村建设，守住生态和发展两条底线，走出一条高效发展、集约节约利用土地的新玉屏之路。当前，我县城市建设用地的需求极其旺盛，成立了大龙经济开发区、玉屏经济开发区、双桥园区、飞凤园区、安坪新区、三家桥工业集聚区和即将实施的环玉铜松快速干道经济带，建设过程中对于大量土地的使用严重影响到我县耕地数量，并且在工业区稳定发展，经济快速发展的同时，提升居民生活质量的基础设施也大量占用土地，特别是玉屏县，由于地处山区，县域面积较小，耕地以及居民居住用地数量不多，因此为了提高居民生活幸福指数，更需要我们有效利用有限的土地资源，保障人口基本用地充足，如何利用有限的土地满足人们的居住生活需要，这是一个非常严肃的课题，在这里我们就必须依靠增减挂钩政策作为支撑，缓解土地资源约束，化解土地供需矛盾，为我县当前缺少耕地占补平衡指标提供基本保障[2]。
2、提高用地集约化水平
玉屏县目前城乡建设用地集约化水平比较低，建设用地分配非常不合理，在农村地区，土地浪费现象更为严重，由于传统观念的影响，农村住房在建设过程中对于土地的面积要求非常高，宅基地所占面积远远高于《玉屏侗族自治县新农村建房管理暂行办法》当中的最高标准160 m?/户。同时伴随着我国经济的快速发展，大量的农村劳动力选择到城市务工谋生，农村大量住房荒废，采用增减挂钩政策进行土地的科学利用对于增加耕地面积效果非常显著[3]。玉屏县地处经济欠发达的山区，资源匮乏，在对原来的砂石矿山进行整合，实施增减挂钩政策，拆旧区按“优先复垦为耕地，不能复垦为耕地的易园则园，易林则林的原则”复垦。这样，不仅可以有效保护土地，减少农村建设用地规模，增加农用地特别是耕地面积，更能够有效促进我县集约节约利用土地。
三、提升增减挂钩工作对集约节约利用土地促进作用的有效建议
1、科学布局挂钩项目区
玉屏县在城镇建设用地方面缺口最大的属于乡镇城镇化，在乡镇城镇化方面由于发展速度快，建设用地在短时间内得不到满足，因此矛盾十分突出，各乡镇人民政府已经多次要求实施增减挂钩项目的要求，县人民政府可以将乡镇城镇化建设用地作为增减挂钩工作的重点区域，优先保证建设用地能够满足乡镇发展的需求，对各乡镇建设用地也做到占补平衡。另外可以将部分留用土地商业出让，进而获得更高的经济收益以满足增减挂钩工作的顺利实施，我县到目前为止向贵州省国土资源厅申请了增减挂钩建设用地共1150亩，实施了800亩，通过省厅验收的500亩，正在申请省厅验收的300亩，2016年350亩指标正在编制实施规划报省国土资源厅批复。利用增减挂钩指标满足乡镇，建设了田坪镇农贸市场、亚鱼乡亚鱼新村、朱家场镇美丽乡村等，2016年350亩指标将更进一步与乡镇衔接，做到取之乡镇，用之乡镇，从而优化乡镇城市布局。
图三：增减挂钩三田坪镇农贸市场
2、根据地方条件选择挂钩模式
我县由于地理环境影响，各乡镇气候条件各异，如新店乡亚鱼乡的气温差异就非常明显，农作物成熟的时间不一，农村居民聚集点比较分散，2016年7月3日至4日，全县普降大雨，田坪镇岩屋口村发生了山体滑坡，致使2死2伤，亚鱼乡瓮袍村房屋被大雨洗涤了一遍，部分房屋被完全冲毁，鉴于此，相关政府机构在紧急救灾之后果断采用整体搬迁的方式将居住环境较差的村庄及受地质灾害影响整体搬迁到经济状况自然环境都比较好的地方，并请专业人士进行鉴定，将一些零散的居民点撤销，建设人口集中合理布局的中心村进而实施增减挂钩政策，节约集约利用土地。
3、按照地方条件设立安置区并做好耕地恢复
在我县，由于地理条件限制，农民在耕作土地的过程中并不能充分的利用大型机械设备，因此农民耕作土地的劳动量非常大，针对这种情况，有关部门应该合理选择安置区，尽可能减少农民的耕作半径，这不仅可以有效降低农民的劳动量，更能够有效刺激生产，提高农民生活水平，玉屏县地处云贵高原向湘西丘陵倾斜的过渡地带，低山多丘陵间有平地，海拨多在400--600米之间，土地肥力不够，农作物种植产出率不高，因此在拆旧工作中要积极进行土壤肥力改良工作，重新种植植被，提高土壤肥力，改善农村居民生活质量，合理利用土地的目的。
4、加强生态建设和人文关怀
我县的生态平衡非常脆弱，在挂钩工作中一定要注意生态建设问题，可持续发展应该作为挂钩工作的基本前提，通过严格的考察调研，制定最为合理的拆旧工程，尽可能提高整改的效果，并且有效根据当地的民风民俗进行相应的人文建设工作，将土地资源的科学合理利用以及当地居民人文建设良好统一起来，实现当地经济、文化的和谐发展[4]。
总之，增减挂钩工作的有序开展，是土地集约节约利用的一杆旗帜，合理利用土地，将会促进各乡镇的有序发展和县域经济产生质得飞跃。
参考文献：
[1]任平,周介铭,杨存建. 农村土地资源集约利用及空间配置模式探讨——基于城乡建设用地增减挂钩视角[J]. 河南农业科学,2010,08:55-58.
[2]胡传景,张玲. 统筹城乡发展促进土地节约集约利用——城乡建设用地增减挂钩试点工作有待加强和完善[J]. 国土资源,2008,09:26-29.
[3]. 集约节约利用土地统筹城乡发展——山东省城乡建设用地增减挂钩试点工作的实践与探索[J]. 山东国土资源,2009,01:1-3.
[4]王权典,吴次芳. 城乡统筹视阈中建设用地增减挂钩“土地新政”之法治检讨[J]. 社会科学战线,2013,05:183-192.
[5]玉屏县简介.
[6]玉屏侗族自治县新农村建房管理暂行办法.玉屏侗族自治县人民政府, 2010.01;
论文作者:罗泽辉
论文发表刊物:《科技中国》2016年7期
论文发表时间:2016/10/18
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