农村基层组织建设中的委托——代理关系，本文主要内容关键词为：农村基层论文,关系论文,组织论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
委托——代理理论是伴随着现代股份制公司的出现和发展而逐步成熟起来的，其核心是通过明确委托人与代理人特定的责、权、利关系，建立相应机制，处理公司结构中所有者与经营者以及各层组织之间的关系。该理论的主要内容：委托——代理关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动中，因此，本文试图运用有关委托——代理理论的一些基本论点，观察、分析农村基层组织建设，主要是村委会的建设问题，目的不在于提供一种全新的组织建设理论，而是为了提出一种新的对农村基层组织建设进行分析的思路和框架。
一、运用委托——代理理论分析农村基层组织建设的可行性
（一）委托——代理关系产生的客观条件与农村基层组织外部环境的变化
委托——代理关系的产生有其客观条件：一是产权明晰。即当事人因有一定的产权而成为追求自身利益最大化的、具有独立利益的实体。二是委托人和代理人之间没有人身依附和行政隶属关系。即委托人不能以强制的方式使代理人为自己的利益服务，“代理人必须是独立的交易者，而不是仆人”。（注：NORMANE.BOWIE R. EDWARD FREEMAN:Ethics and Agency theory，第88页，OXFORD UNIVERSITY PTESS，1992.）三是个人能力的局限和对效率的追求。即由于社会分工的细化，所有者为了降低成本和提高效率，客观上不可能、主观上也不会自己直接生产和提供自己所需的全部产品或服务，必须委托别人代为生产某一产品或服务，以满足自身多样化的需要。
改革开放以来，我国农村基层组织的外部环境发生了根本性变化。一是产权关系的调整。其主要表现是：（1 ）实行了家庭联产承包责任制。在没有改变所有权性质的前提下，土地所有权与使用权的分离，使农民拥有了土地产权中除了所有权之外的使用权、收益权、处置权。（2）单一的集体公有主权结构，演变为以集体产权为主，私有产权、 股份制产权、合伙制等多种产权结构并存的格局。（3 ）基层经济组织进行了股份合作制的改造。部分地区将社区集体资产所有权进行作价折股，按照社区成员认同的办法将大部分或全部股权分到社员个人，并有越来越多的实行股份合作制的组织，允许社员股权继承、流转等。二是80年代中后期以来，我国一些经济较发达的地区出现了村庄公司化、社区组织企业化的发展趋势。三是自1987年以来，我国推行村民自治制度，彻底改变了政社合一的农村组织管理体制。村委会作为村民的自我管理、自我教育和自我服务组织，由全体村民选举产生，办理本村的公共事务和公益事业，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议，并维护和发展本村的经济。同时，《村委会组织法》也明确了村委会作为村民的自治组织，性质上属于民间团体，不在政府的行政序列之内。
农村产权的变革使农民成为具有独立利益的个体，村委会作为民间团体，尤其是村庄公司化、社区组织企业化的发展趋势，也使村委会成为具有独立利益的经济实体，村民自治制度的推行取消了村委会与政府间的行政隶属关系，而自1978年以来的农村政治、经济体制改革本身就是对原有体制低效率的否定和对生产高效率的追求。从以上几个方面来看，可以说，在农村基层组织中，政府、村委会与村民外部环境的变化已经提供了委托——代理关系产生所需的客观条件，从而为农村基层组织间萌生委托——代理关系提供了基础。
（二）委托——代理关系的契约性质与农村基层组织的角色转换
委托——代理关系实质上是一种契约关系，即以合同的方式来确定委托人与代理人的责任、权力和利益，并通过相应的激励、约束与惩罚机制，维护委托人与代理人的责、权、利，使代理人按照委托人的意愿，最大程度地增进委托人的利益。委托——代理关系作为一种契约有其内在规定性：一是责、权、利关系必须平衡，即享受多大权利，就要负多大责任，负多大责任，就要获得多大利益；二是契约关系一旦建立，代理人就要有相对独立的决策权，否则，代理人的权利无法体现，也就谈不上对其行为负责；三是相关各方必须平等谈判，在自愿的基础上明确双方的利益和权能分享关系。地位上的不平等必然会导致责、权、利关系的不平衡，被迫进行选择，契约就缺少了道义基础，因而也就无法长久维持；四是要有保证契约关系不受损害的必要保障。由于相关各方都是互为委托人与代理人，这样一种机制就保证了委托人与代理人的相互监督和实现相互利益的共同增长。当然，在现实生活中，由于委托人与代理人的利益并不完全一致，代理人不可能完全按照委托人的意愿行事，契约的建立与维护只能谋求最大限度地减少委托人与代理人之间的磨擦。
50多年来，我国农村基层组织的制度变迁经历了三个阶段：1949～1953年，在部分地区，农村设有政权组织；1953～1983年，实行合作化和人民公社体制；1984年至今，适应改革开放的新形势，农村实行村民自治委员会制度。制度的变迁使村级组织及村民的角色发生了很大变化。村民成为具有独立经济利益的个体，村委会作为自治组织代替了建国初的村政权和之后的生产大队，政府的权力从农村逐步退出。角色的转换使农户、村委会和乡政府的关系发生了根本性变化：①农户作为具有相对独立利益的个体，村委会作为自治组织，在法律和政策允许的范围内，都有自己独立的决策权；②村委会性质上是民间团体，不在政府的行政序列之内，因此与乡政府在地位上是平等的；③改革开放以来，我国所颁布的各项法律、政策，尤其是《村委会组织法》，已经比较明确地规定了村民、村委会和乡政府间的责、权、利关系，并且有相关的法律保障三方的责、权、利不受侵害，比如《行政诉讼法》。
从以上三个方面来看，我国农村乡政府、村委会和村民的角色转换，决定了我们不能再以传统的方式处理三者的关系，而乡政府、村委会与村民角色的再定位恰恰契合于契约的本质要求，从而为委托——代理关系的产生提供了内在条件。
（三）委托——代理关系结构与农村基层组织委托——代理关系的界定
我国是社会主义国家，人民作为国家的主人，选举成立政府来处理公共事务、维护人民权益、增进人民利益，因此，我们可以把人民理解为“股东”，即委托人；把政府理解为“经理”，即代理人。这一点具体到农村基层组织中，就是作为委托人的村民与作为代理人的乡政府。在农民与村委会的关系上，村委会是基层群众性自治组织，由村民选举产生，负责处理本村事务，发展本村经济，维护村民利益，就此而言，也可以将村委会看成是村民的代理人。在乡政府与村委会的关系上，村委会组织法规定，村委会在日常工作中，受基层人民政府或其派出机构指导，协助基层人民政府的工作，根据其他法律规定的授权，行使某些行政职能和办理一些行政事务，由此又可以将村委会理解为乡政府的代理人。村委会作为基层群众的自治性组织，其职能最终还要落实到每个村民，因此，村民又可作为村委会的代理人。这样，村民、村委会和农村基层政府同样构成了互为委托人和代理人的关系。
这里需要强调的是，我国农村基层组织在外部环境和自身角色上的变化，使农村基层组织间客观上存在着委托——代理关系，并不是说完善委托——代理关系是处理农村基层组织间关系的唯一选择，但作为一种选择，可以用它从另外一个角度来分析农村基层组织建设。
二、农村基层组织委托——代理关系的效用分析
保持农村稳定、促进农村经济发展一直是我国农村工作的核心，如何实现以上两个目标也始终是我们积极探索的问题。农村基层组织的状 况如何，无疑会对这两个目标的实现有着重大影响。一个组织一旦建立，就会按自己的规律运行，其管理方式也必须以该组织的构成方式及其内部规律为基础。自改革开放以来，我国农村基层组织的构成已经发生了根本性变化，因而产生了不同于以往传统体制的运行规律，再按以往的方式管理现在的农村基层组织显然已经不可能。委托——代理关系作为适应市场经济条件的组织管理模式，给我们提供了一种新思路，既然在农村基层组织中客观上存在委托——代理关系，那么，理顺并完善这种关系可以带来以下几方面的效益。
1.扩大农民政治参与，促进村民政治认同。新中国成立以来，中国农民的政治参与经历了两次高潮，这两次高潮对中国的政治、经济、社会等诸多方面都产生了重大而深刻的影响。一是新中国的成立使广大农民从“三座大山”的压迫下解放出来，他们衷心地感谢党和人民政府，高度地认同于党和政府的权威，因而非常积极、踊跃地参与政府组织和发动的各种政治运动；二是改革开放使广大农民切身感受到了因而获得的利益，他们真心拥护和支持改革开放政策。但是，随着改革开放的深入，各种深层次的矛盾和问题不断暴露出来，信息的急剧传播和人口流动的加快，使农民看到自身处境的改善远远落后于城市人口；腐败现象的蔓延，使农民看到现行的政治体制并不完美；自身利益时时受到侵害，也使他们的不满情绪与日俱增，等等。与此同时，随着农村由封闭逐步走向开放，农民的民主意识也在增强，他们希望自己能够决定自己的命运，希望通过合法途径保护自己的利益，希望政府能够倾听自己的呼声，然而现实并不尽如人意。这些因素是引发农村政治失控和社会不稳定现象的根源所在。尤其要指出的是，尽管建国后农民曾有两次政治参与的高潮，但这两次高潮都是被动的，从整体上讲，中国农民始终处于政治生活的边缘。农民是我国人口的大多数，而且中国农民重眼前利益，缺少理性认识，因此，不把农民纳入政治体系中来，中国的稳定就不会有保障。亨廷顿讲“政治稳定的源泉在农村”（注：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》三联书店，1989年7月第1版，第89页。），不是没有道理。而要把中国农民纳入政治体系中来，就要扩大农民的政治参与，“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治”（注：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》三联书店，1989年7月第1版，第68页。）。因此，给农民以更多的参与机会、更通畅的参与渠道和更有力的参与效果，才能有效地提高农民的政治认同程度，进而保障农村的稳定。
完善农村基层组织中的委托——代理关系，明确农民作为委托人应享有的权利、责任、地位和利益，明确代理人的职责；提高初始委托人的行为能力，规范代理人的行为准则，有助于把农民吸引到政治体系中来，有助于促进农村的稳定，这正是我国推行村民自治的主旨所在。
2.维护农民利益，推动农村经济发展。在当前农村经济发展迟缓、农民收入增长率降低、城乡差距不断拉大的情况下，维护农民利益、发展农村经济已是一个紧迫问题。
完善农村基层组织中的委托——代理关系，可以在三个方面有助于问题的解决：①增加农民对决策过程的影响力。中国农民长期处于分散状态，组织化程度低，对政府决策的影响微乎其微，在政府的权威面前自然软弱无助，即使政府的决策有损于自己的利益，也只能听之任之，被迫接受。随着农村市场经济的发展和利益格局的分化，农民作为一个独立的利益群体已经初步形成，农民建立利益表达的渠道是一个必然结果。在农村基层组织中建立委托——代理关系，通过村委会这一自治组织，把农民团结起来，农民就可以通过正常渠道对政府决策施加影响，使政府在决策过程中对农民利益给予必要的关注。②有助于农民维护自己的利益。建立委托——代理关系，农民就可以对村委会和乡政府进行有效的监督，防止有些村委会和乡政府的干部贪污专权及不负责的行为。通过订立契约合同及相应的惩罚措施，规范当事人的责、权、利关系及其行为，防止基层政府侵犯农民利益，防止中央政府的政策在基层走样。③有助于提高村民参与村务的程度，提高村务决策和村务管理的权威性与合法性，并以此强化村级组织提取经济资源的能力。这三个方面无疑有助于维护农民利益，推动农村经济的发展。
3.缓解政府和村民的矛盾，推动政府和村民的良性互动。完善农村基层组织中的委托——代理关系，还政于民，村民、村委会和乡政府经过协调订立契约合同，农民作为弱势群体，有了真正属于自己的组织，维护自身利益有了保障，自身责任意识也会增强；乡政府给予村委会更多的自主权，充分发挥村委会的中介作用，也可以减轻自己的负担，既能降低政府成本，又能增加社会效益；而村委会作为政府与村民的双重代理人，则可缓解政府意志与村民意志的冲突，促进两者间的相互理解和支持。而且委托——代理关系同样是一系列法律制度作用的综合体现，村民作为初始委托人和最终代理人，法规制度既要保障其权利和利益，也要保证其履行义务。至于政府政策能否在农村中得到贯彻，固然有农民自身的原因，但也有政策不合理的因素，许多政策出台时是合理的，但经过中间各个环节落实到农民头上时，已经层层加码，掺杂了太多的不合理因素，再加上有些基层政府制订的一些急功近利的“土政策”，因此中央政策贯彻执行时遇到阻力是必然的。那么，完善委托——代理关系会弱化党和政府在农村中的权威吗？党和政府在农村中的权威如何，不在于在农村中建立更多的组织，而在于这些组织是否真正代表了农民利益，是否有效地保护和促进了农民利益。
4.推进我国农村行政改革向深层次发展。在农村社会经济关系和资源配置方式的变化远远落后于城市行政改革的情况下，推进我国农村地区的行政改革已成当务之急。农村中的一些问题多年来不能得到较好的解决，以至成为“痼疾”，也说明了现有农村政权机构的制度动作成本过高，不改革农村基层政权组织结构及上层建筑的存在与运行方式，这些问题就很难得到根本解决。在农村地区推行行政改革还要照顾到农村的特点，一般而言，我国农村的基层政权“人治色彩”浓厚，法治程度低，对官员的法律、规定、道德约束从上到下存在着效率递减规律，干部素质和执行政策的水平也参差不齐。在这种情况下推行行政改革，纯粹靠自上而下的推动是远远不够的。必须有基层群众的参与和推动，在村民、村委会和乡政府间保持一定的“张力”，才能迫使政府克服政策执行过程中的变形、失真现象。
那么，如何按照行政改革的发展趋势和根据农村地区的特点，推进农村地区的行政改革呢？从另一个角度看，委托——代理关系也是一种管理方法，是一种保证决策合理并使决策能够得到正确执行的机制。完善农村基层组织中的委托——代理关系，重新划分政府、村委会和村民的责任、权利和义务，实质上是对权力格局的重新划分，同时它也体现了我国社会转型的大背景下政府职能转变的方向和原则，并且有助于将这些原则和方向转化为具体的落实机制，促进政府、村委会和村民之间的相互监督、相互制约、相互服务、相互支持；也有助于将我国行政改革推向深入。
5.推动农村民主政治建设。调动农民的积极性，关键是要保护他们的经济利益，尊重他们的民主权力。加强农村民主政治建设，推行村民自治制度无疑是一项根本性措施。对此，我国已经有了明确的政策框架和具体要求，在推行村民自治的过程中也总结了许多成功的经验，实践也证明村民的民主能力并不成问题，重要的是理顺农村基层组织间的关系，以求得组织体系的协调性、一致性。而通过完善委托——代理关系做到这一点，是一个可供选择的方案。这是因为：①民主就其实际内容而言，客观上是一种利益关系，是建立在利己基础上的政治追求，只有在承认利益主体多元化的条件下才有现实意义。而委托——代理关系产生于市场经济条件下，成熟于现代股份制公司中，其形成的基础就是对个人利益的追求。②民主必须由一定的组织架构支撑，而组织架构本身也必须体现民主的要求，即组织的构成方式要有助于催生和保障民主的政治规则和制度程序。“委托——代理关系不仅是一种社会联系，也是组织的一个构成部分”， （注：NORMANE.BOWIE R.EDOARDFREEMAN:Ethics and Agency theory，第135页，OXFORD UNIVERSITY PTESS，1992.）就此而言，委托——代理关系在内部运行上，是通过委托人与代理人平等协商，在自愿的基础上订立契约和相应的激励、约束、惩罚机制，明确彼此的责任、权力和义务，实现自身利益的最大化，保持组织各构成部分的正常运转。这种组织架构方式体现了民主的要求。
三、农村基层组织委托——代理关系存在的问题
由于农村基层组织在外部环境和角色上的变化，使我们可以用委托——代理理论来分析它。从这个角度来看，可以发现，目前我国农村基层组织建设的主要症结是由于责、权、利不平衡而导致的委托——代理关系的扭曲，并由此引发了多种社会问题。
（一）次级委托人的角色错位和代理关系的不均等
乡政府作为农村基层政权组织，有权按照法律规定对本行政区域内的各个单位实施行政管理。村委会也有义务接受乡政府的行政任务，协助乡政府开展工作。但委托人和代理人的关系应该是平等的。村委会作为自治组织，性质上属于民间团体，享有所规定的自治权，两者地位平等，因此，处理两者间的关系应该采取协商洽谈的方式。但正是在这一点上，乡政府作为次级委托人的角色出现错位，与村委会的关系不均等。作为委托人的乡政府赋予村委会的责任重大，但给予代理人的权力和利益则极不相称。村委会担负着落实政府行政任务、处理村务、维护农民利益、发展农村经济等多种职能，却缺乏有效行使职能的基础。其表现是：
1.村委会财政上的依赖性。村委会作为基层自治组织，客观上具有上层建筑的属性，它受制于经济基础。由于村委会不是政府，没有财政预算，村委会的财政依赖于村民上交的提留和乡政府的拨款。现实情况是，相当一部分乡（镇）财政自身的组织运作及行政费用都无力支付，整个财政状况捉襟见肘，因而也没有财力来支持村行使事权。村组织仅靠收取有限的提留费，无法履行其职能，甚至无法维护自身的组织运作和提供一些最基本的公共产品。但如收取提留费过多，则可能造成农民负担过重问题，引发干群矛盾。村委会这种财权与事权的严重分离，不仅使其难以有效地管理村务、发展农村经济，也影响到了村委会作为自治组织的相对独立性，自治权受到很大程度的限制。
2.乡政府对村委会干预过多。委托——代理关系一旦成立，双方都应该在法律、政策和契约规定的范围内行事，双方不管是谁超越了这个范围，应该受到相应的惩罚。但事实上，很多乡政府并没有做到这一点，而是把村委会作为自己权力的延伸，把村委会看成自己的一个行政单位，在工作中不尊重村民的自治权力，不适当地干预村民的自治事务。
3.布置和落实行政性任务的无条件性。计划生育、基础教育、征兵等工作都属于政府的职能，从理论上讲，民间团体不应该承担这样的责任。如果政府需要民间组织协助，双方就应平等的洽谈协商，确定民间组织所应尽的义务，并且政府还要给予民间组织相应的权限和必要的财政支持。但村委会根本没有与乡政府协商洽谈的余地，只有无条件的执行。
（二）初始委托人的行为能力弱与村民的积极性
所谓委托人的行为能力，指的是委托人有权选择能保护和增进自己利益的代理人，并能够采取激励、监督和约束等方式，保证代理人按照自己的意愿行事，防止代理人的行为有损自己的利益。村委会和乡政府都是村民的代理人，村民作为初始委托人，有权对他们的行为进行监督和约束，并根据其政绩如何，重新选择自己的代理人。实际上，由于种种原因，村民作为初始委托人的能力很弱。
1.初始委托人对代理人的选择权不完整。我国《村委会组织法》规定，村委会由村民直接选举产生，但在现实生活中，村民的这种权力多为乡政府的过多干预所侵蚀，村民自治的积极性和主动性在很大程度上受到削弱，而且威胁到了村民自治这一制度的推行。
2.村民的约束监督渠道不畅通。因为选举上的原因，村委会对上负责远远大于对下负责，其政绩也往往是由乡政府根据其完成行政性任务的情况作出评定。因此，村民很难参与村中事务的实际决策和管理。村民虽然联系紧密，有着很多共同利益，但毕竟是相对分散的个体，客观上很难有效控制社区公共资源。这两个原因导致村委会的实际权力很大，而村民又无法对村干部实施严格的监督，使村干部的权力远远超出村民直接监督、控制的范围。村干部能否廉洁奉公、维护和增进村民利益，能否真正按照村民的意愿办事，在很大程度上取决于个人能力、品质和内在激励，而不是靠制度和机制的激励、约束。
（三）村委会：委托人和双重代理人的两难困境
村委会作为一级组织，同时是乡政府和村民的代理人，受乡政府委托，必须使村民贯彻政府意志，同时，又以村民委托人的面目出现。在现实生活中，由于种种原因，政府与村民的利益往往不一致，村委会同时扮演三重角色，就使村委会处于矛盾的中心，在各种复杂的网络中，在三重角色的相互磨合和冲突中，村委会的处境困难。
1.村委会作为代理人的独立利益不能得到充分体现。代理人具有独立的人格，有自己的利益需求，在处理受托事务时，应该获得相应的报酬，换句话说，代理人受托进行代理行为是有偿的。对于委托人而言，也应该采取必要的激励措施，最大可能地保持代理人利益目标与委托人利益目标的一致性。因此，在建立委托——代理关系时，最关键的一条就是明确委托人和代理人之间的权能和利益分享关系。村委会作为乡政府和村民的双重代理人，从委托人那里所获得的收益极少。相对于乡政府而言，村委会的收益只是乡政府返还的提留款，自身作为民间团体所应享有的平等地位更无法得到保证，其报酬和责任极不相称。相对于村民而言，村委会要处理村中各种事务，维护并增进村民利益，但村民给予村委会的物质报偿同样低微。之所以如此，就因为乡政府仍然把村委会作为“准政府”组织，村民也把村委会成员当成政府干部，理应不计较报酬得失。
2.作为村民的代理人，村委会职能发挥不畅。家庭承包责任制实行以后，原有的社、大队、生产队解体，其服务、管理和利益调整的功能也随之消逝。但是，农村社会生产组织形式的变化，并未改变农户对社会化服务和利益调整等方面的需求，反而因市场经济的发展而增强，并在此基础上产生了更加多样化的需求。村委会作为社、大队、生产队解体后的替代者，由于主、客观方面的原因，村民代理人的职能发挥不尽理想。从主观上讲，由于农村商品经济的发展、产业结构的分化、利益群体的重组、社区流动的加快，村民对村落资源的依赖不同，因而对村委会的需求也不同。虽然《村委会组织法》赋予村委会的职能比较全面，但实际上村委会大多还不能适应新形势，难以提供多样化的服务；就客观因素而言，村委会的财政基础薄弱，在村级建设方面心有余而力不足。此外，村委会还必须落实国家的、带有强制性的行政任务，因此，村委会履行职能的能力往往表现为社区服务功能“弱”，落实行政任务的功能“强”，与农户的愿望相反。主、客观两方面因素决定了村委会社区服务的职能发挥不畅。
3.作为乡政府的代理人，村委会的工作效能普遍失真。由于村委会在诸多方面受制于乡政府，乡政府的行政性任务成了村委会的主要工作。许多工作看似完成得很好，而真实情况则不然。村委会作为双重代理人，落实政府行政工作越积极，与村民的利益冲突就越大；落实政府行政工作消极，又影响到了自身生存，因此只能在两难困境中挣扎。
（四）乡政府：委托人的利益和顾虑
我国能否成功地推行农村村民自治制度，乡政府的态度如何至关重要。从现实情况来看，乡政府的态度并不很积极，有时还持反对态度。其原因是：在目前的乡政村治的体制下，乡政府也有自己的利益考虑。一种健康合理的委托——代理关系不仅要维护代理人的利益，也要保护委托人的利益。实行村民自治制度不但会对村民和村干部的行为产生重大而深刻的影响，而且会对乡政府实现自身利益产生重大影响。
1.实行村民自治客观上有可能加大乡政府的工作难度。我国的现代化，本质上是一种赶超型的现代化，因而不可避免带有强制性，它要求村民在短时期内适应并接受原生型现代化国家在很长时期内所形成的种种观念。更重要的是，我国农村庞大的人口，决定了我国的现代化不仅难以迅速给农民带来经济上的好处，而且国家为了尽快实现现代化，反而有时会要求农民承担暂时的牺牲。这样，在整个现代化过程中，农民随时面临着因观念转变、利益受损而产生的种种不满情绪。在这种情况下，负责推进国家现代化意志的乡政府，与具有独立利益的村民群体，必然会产生意志的碰撞与冲突。而推行村民自治制度很可能会加剧这种碰撞和冲突，从而加大乡政府的工作难度。
2.实行村民自治制约了乡政府实现自身利益的方式。村民自治制度，建立了村委会对村民负责的机制，但并未建立起村委会对乡政府负责的机制。当乡政府在推进国家的意志而与村民群体产生冲突时，以村民自治为背景的村委会很难自觉地站在乡政府的立场上行动，尽管村委会不得不这样做，这就产生了所谓的“村梗阻”问题。还有些村委会把“自治”与无条件的“自由”、“独立”相混淆。因此，乡、村两级组织的矛盾日积月累不断加深。另一方面，乡政府以传统方式维护自身利益也将越来越难，目前尽管有法律上的规定，但实践中缺乏村委会对乡政府负责的合法的、可操作性强的机制，因此乡政府不能不有所顾虑。
综上所述，在乡政府、村委会和村民的连环代理关系链条中，每一层次的关系都不是均等的，由此造成当事人责任、权利、利益的不清晰和代理关系的扭曲。代理关系的扭曲催生了农村大量的社会问题：一是干群矛盾，即在村民自治的背景下，乡政府和村委会落实行政任务的“刚性”和村民利益的不一致性，导致干群矛盾突出；二是农村宗族组织、宗法组织、宗教组织等非正式组织的兴起。历史事实说明，无论农民参加什么组织，其初衷都是为了维护自身利益和获得社会归属感。村委会在功能上的缺陷，使之并不能有效地保护和增进农民利益，反而往往有损农民利益，这不仅使村民与村委会间的合作信任关系淡化，更在一定程度上助长了农村各种非正式组织及至非法组织的兴起；三是村委会功能弱化。村委会的两难处境不仅引致了许多村干部的腐败，也使许多人看到即使当选也不会获得多大利益，“能人”因此而流失，致使村委会的功能日趋弱化，本是村委会的工作大多由村党支部承担起来，但党支部并不能与农户构成直接的互动关系，进而又限制了村民对村中事务的参与。
四、农村基层组织委托——代理关系变革的政策取向
农村基层组织委托——代理关系存在的核心问题是初始委托人的行为能力差、村委会的生存空间小和乡政府的不合理干预多，产生这些问题的原因是村民、村委会和乡政府的责、权、利关系不清以及三者间的责、权、利关系和与之相应的激励、惩罚和约束机制不均等。针对以上问题，提出以下政策建议。
（一）合理界定村民、村委会和乡政府的责、权、利关系
合理的责、权、利关系有三个必要条件：一是必须平衡；二是必须建立在自愿的基础上；三是必须有当事人责、权、利不受侵害的法律和制度保障。因此，合理界定村民、村委会和乡政府的责、权、利关系，首先要做到享有多大权利，就要负多大责任，负多大责任，就要享有多大利益。其次，要允许不同地区的村民、村委会和乡政府在自愿的基础上，平等协商，确立彼此具体的责、权、利。我国各地区差异较大，不同地区的村民、村委会和乡政府面对的具体情况不同，关注的焦点不同，因此，具体的责、权、利也有所不同。再次，要制订相应的保障责、权、利的平衡不受侵害的法律政策规定。在村民、村委会和乡政府的关系中，彼此侵害对方权力和利益的情况都存在。这其中固然有当前责、权、利关系不对等、不是建立在自愿基础之上的原因，但也有只愿享受权力和利益，不愿尽义务、担责任的客观原因。因此责、权、利关系一旦理顺，就要有强有力的法律政策规定作保障，即要保证村民、村委会的权力和利益不受侵害，也要保证政府的权力和利益不受侵害。
（二）提高初始委托人的行为能力
初始委托人的行为能力如何，是委托——代理关系建立和健康运行的基础，鉴于我国农村的客观情况，这一点尤其重要。从实际情况来看，我国的农民已经具备了一定的民主素质、民主能力和民主热情，但是，中国农民毕竟缺乏长期的民主训练，他们并不善于利用法律、政策赋予自己的权力，通过合法斗争保护自己的利益，村民自治推进过程中的政府主导性就是典型的说明。出现这种情况，客观上是因为农村的利益格局分化得还不十分清晰，利益群体内部之间的联结还不十分紧密，建立和完善委托——代理关系与农民的切身利益之间还构不成要害关系。因此，大力发展农村市场经济，促进农村利益格局的进一步分化，是提高初始委托人行为能力的根本。当前，则要通过宣传、示范、引导等方式，使农民熟知自己的权力，熟知作为委托人如何运用自己的权力。同时，要完善选举制度和村民议事制度，使村委会的产生和村中事务的表决最大限度地代表村民意愿。还要增强村民对村委会的监督控制能力，确保村干部按照双方订立的契约办事。对于财务开支、宅基地申报、资源发包、税费收缴、群众集资、“两工”使用等都要公开办事依据、原则、标准及结果，以便于村民监督。
（三）拓展村委会的生存空间
村委会只有增强社区服务功能，在扩大村民社区公共利益方面有所作为，才能使村委会与农户间的互动关系取得协调，并在调适的过程中增强自身的功能。那么，制约村委会有效发挥社区服务职能的原因是什么呢？一是村委会缺乏财政基础；二是乡政府对村委会干预过多；三是村委会落实政府行政性任务的无条件性；四是随着农村客观环境的变化，村委会职能转换滞后，功能单一，不能适应村民多样化的需求。
拓展村委会的生存空间，必须：①建立村级财政。我国农村基层组织财政困难是一个普遍现象，这在过渡时期有其必然性。因此，村委会不能仅仅依赖村民上交的提留款和乡政府的拨款，应充分发挥自身的积极性和主动性，开辟新的财源，在此基础上成立理财小组，负责自身财政的预算和决算，建立财务监督制度，防止有限的财政跑、冒、滴、漏，甚至被贪污。②赋予村委会与其职责相当的权力和利益。乡政府和村委会通过平等协商，在自愿的基础上明确双方的责、权、利关系。政府委托给村委会行政性事务时，应该同时给予村委会相应的财政和政策支持。③加快村委会职能的转变，切实履行为村民服务的功能。农村工业化、产业化以及个体、私营经济的发展对村委会带来了巨大挑战，但又是契机。农村工业化、企业化以及个体私营经济的发展是市场经济的必然结果，如果村委会不尽快转变职能，就无法适应这一趋势，其自身的弱化则不可避免。
（四）提高代理人的素质
村委会作为乡政府与村民的双重代理人，其自身的素质如何，对于变革农村基层组织的委托——代理关系至关重要。之所以这样讲，是因为我国农村村委会的生存环境特殊。从大的方面讲，村委会必须适应农村利益格局的深层次分化和农村改革的激烈变动与碰撞，能够从纷纭复杂的现象中发现新事物、解决新问题、走出新路子；从小的方面讲，村委会是双重代理人，担负着行政、村务和发展农村经济的功能，既要处理好与村民和乡政府的关系，协调好乡政府、村民与自身利益，又要解决好自身所扮演的不同角色之间的矛盾和冲突。尤其是在当前农村基层组织委托——代理关系尚未完全理顺的情况下，必须学会在“夹缝”中求得生存与发展。提高代理人的素质：首先，是培养职业精神。职业精神是一种内在激励，而内在激励的作用远远大于外在激励。代理人不是政府官员，也不是普通村民，而是一种全新的职业，因此需要一种全新的职业精神。根据我国村委会的现状，培养代理人的职业精神，一是增强代理人的职业意识。代理是一种独立的职业，不是兼职性的行为，也不是不计报酬的纯义务性行为，政府及村民要通过利益机制和宣传引导等方式，使代理人从谋求生存的状态中脱身出来，真正把代理看成是一种职业。二是通过赋予代理人应有的地位、权力和利益，增强代理人的职业荣誉感。三是注重培养代理人职业道德休养，逐步树立代理人的道德规范，使代理人不把代理仅仅看成是谋求自身利益的手段，更重要的是把代理看成是为公众提供更好服务的一种方式。四是建立职业资格制，即在村民选举制度中，制定代理人所应具备的起码条件。其次，进一步完善村民自治制度。通过村民选举、监督等制度安排，保证能够选出“能人”担任村委会成员，保证村委会成员具有较高的权威性。再次，要通过多层次的培训，提高村委会成员的政策水平、必备的专业知识和灵活应变的能力。
（五）规范乡政府的行为
村民、村委会和乡政府三者都存在行为上的偏差，但从现实情况来看，主要矛盾还在政府一方，即次级委托人不能正确处理与代理人和初始委托人的关系，自身角色发生了异化。规范乡政府的行为：①深化对基层政治关系的认识。村委会作为群众自治性组织，其自治性质决定了与国家政权体系的分离，不再是后者的直接组成部分，也不是行政组织，因此政府不应以行政命令的方式处理与村委会的关系，而应以法律等间接手段实行宏观调控。村委会与村民之间可构成直接的互动关系，能够解决政权组织难以解决的问题。在协调个人利益与国家利益的矛盾方面有着特殊作用。因此，乡政府不宜对村委会限制过死，应充分发挥村委会的能动性和主动性。村民、村委会和乡政府间的矛盾最集中地体现在落实国家行政性任务上，政府委托民间团体承办政府事务，要给予民间团体必要的权力和利益，这在现实中有助于缓解村民、村委会和乡政府间的突出矛盾。②尽快完善相应的法规制度，把政府行为纳入到法律政策的框架内，使乡政府在法律赋予的权限内行使权力。③行政学的研究表明，政策法规落实存在着效益递减规律，解决这个问题，必须发挥上、下两方面的作用。因此，上级政府既要加强对乡政府的管理和约束，也要充分发挥村民和村委会的牵制作用。
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