行政诉讼检察监督论要，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D915.4 文献标识码：A
检察机关作为国家的法律监督机关，理应对行政诉讼活动实行法律监督，这是我国行政诉讼法的基本规定，行政法学界对此并无异议。但是，检察机关如何对行政诉讼实行监督却是一个争议较多的问题。理论界和司法实务部门对行政诉讼检察监督的一些基本理论问题尚缺乏共识，这方面的立法也不够完备，实践中还没有成熟的经验，这些都阻碍了行政诉讼检察监督职能的发挥。可以说，我国目前还没有形成检察机关对行政诉讼实行监督的有效机制。
因此，吸收和借鉴中外检察机关监督行政诉讼的积极成果，立足于我国检察制度和行政诉讼制度的性质特点，进一步完善和强化行政诉讼检察监督，仍具有十分重要的现实意义。
一、国外检察机关参与行政诉讼的情况
由于不同国家行政诉讼和检察制度的重大差异，因而要对世界各国检察机关参与行政诉讼的情况、规律作出统一的归纳和把握是非常困难的。但是，从总体上说，西方资本主义国家的检察机关一般被认为是刑事公诉机关，组织上隶属于行政机关（司法部）[1](P58-59)，其职能主要限于刑事诉讼领域，检察官只在案件涉及公共利益，即国家和社会利益、或是具有公共利益意义的公民权益时，才参与民事诉讼或行政诉讼，这类诉讼因而统称为公益诉讼[2](P272)。根据不同的法系，可以概括为三种情况：
1、大陆法系国家
大陆法系国家具有独立的行政法院系统和较为完备的行政诉讼制度，检察官有时作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益，参与行政诉讼活动。
法国是现代行政诉讼制度的发源地。作为最高行政法院前身的国家参事院于1831年设立了检察处，代表政府观点，后发展为政府专员，在行政法官对行政案件审理、判决前，先进行一次审查，提出自己的意见[3]。德国《行政法院法》第35条规定：“在联邦行政法院内任命一名检察长，以维护公共利益。”第36条规定了高级行政法院和行政法院内的公益代表人制度，在普通案件或指定案件中，他都可以作为州或者州政府的代表参加。该法第64条第4款还明确将其列为诉讼参与人，规定联邦行政法院要给予检察长发言机会。[4](P353)对于行政法院违背公益的判决，无论原、被告是否同意，参与诉讼的检察官有权径自提起上诉要求变更[5]。
2、英美法系国家
英美法系国家没有独立的行政审判系统，由普通法院行使司法审查权。这些国家的司法审查一般采用与民事诉讼相同的程序和规则，强调对私人权利的保护，检察机关通常很少介入司法审查活动，只有在特定情况下，法律才授权检察官以原告身份提起司法审查，通过扩大原告资格范围扩大司法审查领域。
英国的制度较为典型。在英国，总检察长必须参加涉及公共权利和利益、受颁布训诫令或宣誓予以保护的一切诉讼。在涉及英王的诉讼中，总检察长认为必要时可以参加，因为总检察长代表王权，王权代表社会，对于公共机构越权损害公益的案件，总检察长可以随时介入诉讼[6]；总检察长可以授权公民以其名义提起诉讼，此时，总检察长是形式上的原告，而公民则是告发人[7](P192-193)；此外，根据《王权诉讼法》，涉及英王的诉讼，应由具体的政府部门作为当事人，如果没有这样对应的部门或者公民对它抱有疑虑，则可向总检察长提出，以其为被告[7](P246)[8]。
美国法第28卷第518条第2款明确规定：“联邦总检察长可参与或争议他认为美国的利益要求他参与以及认为美国感兴趣的任何民事或行政案件。”最高法院判例也确立了一些重要原则，“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民平等权利的义务等，联邦总检察长都有权提起民事、行政、甚至刑事诉讼”[9]。另外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益。这就是重要“私人总检察长”理论[10][11]。检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定的调查权。
日本1962年的《行政案件诉讼法》对检察机关参与行政诉讼的范围未作规定，但1988年的《未诉案件程序法》则包含了相关的内容。该法第15条规定：“在对案件陈述意见或进行审问时，检察官可列席之。”检察官可以陈述自己的意见。由检察官提出的请求，法院必须作出判决，有关案件的审理、判决情况，管辖法院必须通知相应的检察厅（第16条）。罚款判决，法官必须征求检察官的意见，检察官有权提出即时抗告或异议，从而使罚款判决丧失效力。检察官也可以就罚款判决签署执行命令，此命令与有执行效力的判决具有同一效力[4](P138-400)。
3、社会主义国家（注：由于新资料的欠缺，本文所称社会主义国家包括前苏联、东欧各国。）
随着前苏联的解体和东欧社会主义国家根本制度的逆变，社会主义制度在这些国家已不复存在，但他们曾经建立起来的法律制度作为人类法文化宝库中的一部分仍将永远存在。
社会主义国家的检察制度是在列宁关于法律监督思想的基础上建立和发展起来的。检察机关作为国家的法律监督机关，享有广泛的权力。其中一项引人注意的权力就是一般监督权，即检察机关可以对行政机关的决定和行为是否合法实行监督，对不合法的决定和行为直接向行政机关或其上级机关提出抗议，要求纠正。因而，也就没有必要再向法院提起行政诉讼。所以，这些国家的检察机关大多可以参与行政诉讼，对诉讼活动实行监督，对不合法的判决、裁定提出抗议（或称抗诉），而没有提起行政诉讼的权力。这些国家中，南斯拉夫的行政诉讼和检察机关参与、监督行政诉讼活动的制度最为完备。检察机关有权：(1)对行政机关就行政纠纷所作的裁决实行监督；(2)在行政争议中，联邦检察长有权对法院判决向法院审判委员会提出关于保护合法性的请求；(3)对违法的行政行为，提起行政争议的诉讼程序；(4)在行政诉讼案件中，对终审判决实行审判监督，要求裁判作废、撤销、宣告无效或暂缓执行，并有权要求重新审理；(5)发现违宪性的案件，向宪法法院提起诉讼[12]。据南斯拉夫《行政诉讼法》规定（第2条），检察机关提起行政诉讼的范围限于违法的行政文件、行为有利于个人、组织，而侵犯国家和公共利益的情形。而行政审判监督的范围，则未作限制，只要判决违法，检察机关均可提出维护法制的要求（即抗诉，见宪法第21条）[4](P435)。
上述情况表明，各国检察机关参与行政诉讼的情况虽然不尽相同，但西方资本主义国家的一个共同点或基本价值取向的是，检察机关作为政府或公共利益的代表参与诉讼，维护国家或公共利益。社会主义国家基于社会主义检察机关的性质，为维护社会主义法制的统一正确实施，对诉讼实行法律监督。法制的正确实施与国家和社会、公共利益无疑具有一致性。同时，虽然各国检察机关参与行政诉讼的范围、方式差别很大，但规定了参与制度的国家都赋予检察机关行使这项职能相应的权力和程序。另外，由于经济和社会的发展，传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务，西方国家通过逐步扩大原告资格范围，使越来越多的公共机构或团体获得了起诉资格，从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域，加强了对公共利益的保护[11]]13]检察官为保护新的公众利益而参加民事或行政诉讼的职权范围，也相应地呈现扩大的趋势[2](P31)。对国外的相关制度和状况及其发展趋势的考察，对于建立我国科学、系统、全面的行政诉讼检察监督具有重要的借鉴意义。
二、我国检察机关对行政诉讼监督的历史与现状
1、我国检察机关对行政诉讼监督的发展
我国检察制度一般溯源到封建时代的监察御史制度。这一制度初建于秦代，唐时已相当完善，与检察制度虽有相似之处，但由于其检审不分，法政不分，与检察制度仍有本质区别[1](P37)[14]。
旧中国检察法制度是吸收和借鉴大陆法系的基础上建立起来的，包含了检察机关参与行政诉讼的内容。1927年12月13日，国民政府公布的各省高等法院检察官办事权限和地方法院检察官办事权限暂行条例，都规定检察官有权“依照民事诉讼法规及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。
民主革命时期，革命根据地立法批判吸收了旧法统，也有类似的原则性规定。如1937年4月4日公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：检察员有权“为诉讼当事人或公益代表人”。1941年公布的《晋冀鲁豫高等法院组织条例》也有相同规定。
新中国成立后，改变了新民主主义革命时期“审检合署”的制度，检察机关成为独立的国家机关，赋予了广泛而重要的职权。1949年12月《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5款规定：检察机关“对于全社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1951年9月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第6款和《各级地方人民检察署组织通例》第2条第6款规定：检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关之重要民事案件及行政诉讼”。这些规定从立法上确立了检察机关在行政诉讼中的公益代表人地位，但事实上，当时我国行政诉讼制度并未真正建立起来，这一规定实际上无法执行。因而1954年第一届全国人民代表大会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》删除了检察机关参与行政诉讼的规定。检察机关恢复重建后于1979年通过的《中华人民共和国检察院组织法》，以及1983年修订后的该法都没有规定检察机关参与行政诉讼或民事诉讼的内容，检察职能实际上集中于刑事诉讼领域。1989年，我国颁布了第一部《行政诉讼法》，该法第10条就检察机关对行政诉讼活动实行法律监督作了原则规定，这一规定是与我国检察机关的性质相适应的。然而具体条文中却仅仅规定了按审判监督程序提出抗诉的一种事后监督方式，这与行政诉讼检察监督的整体要求还相距很远，需要进一步完善。
行政诉讼检察监督的历史是与我国行政诉讼制度的艰难历程和检察机关“三起三落”[15]的曲折命运合拍的，这既有传统的影响，又有现实的原因。概括地说，是由于我国长期以来缺少民主、法治的传统，又有“重刑轻民”的历史。建国以后，“左”的思潮在政法战线表现为法律虚无主义，片面理解无产阶级专政理论，强调“打击”，忽视对权利的保护，否定权力的监督和制约。这方面的教训无疑是沉痛的，却也为我们在“依法治国、建设社会主义法治国家”的新形势下建构符合中国国情的行政诉讼检察监督制度提供了有益的警示。
2、对我国现阶级行政诉讼检察监督的评析
前文简要回顾了我国行政诉讼检察监督的历史，确切地说，主要是法律规定的演变，但这规定始终没有得到很好地实施。目前，作为我国行政诉讼检察监督直接法律依据的只有《行政诉讼法》的两条规定，即第10条，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，第64条，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。立法上的不完善主要可以概括为三个方面：第一，具体条文规定的参与形式单一，与总则第10条规定的基本原则不符，与我国检察机关的性质也不相适应。第二，具体规定过于粗疏，可操作性差。第64条虽然规定了审判监督程序的抗诉形式，但对于检察机关履行这一职能的具体权利、程序却未作规定，导致了检法两家有关司法解释的分歧，使这一仅有的监督形式也很难开展。第三，立法严重滞后，不适应现实需要，现行的检察院组织法是1979年制订，1983年修订的，当时行政诉讼制度尚未建立，行政诉讼检察监督的内容自然没有包括。但令人奇怪的是，行政诉讼法颁布已近10年，检察院组织法这样一部重要法律却一直未作相应的修订，已远远不能涵盖检察职能、组织的现实状况，亟待修订完善。
行政诉讼立法上的这种规定，无疑有其客观的历史原因，反映了行政诉讼制度初创时期的现实状况。王汉斌同志在行政诉讼法的立法说明中就指出“关于人民检察院在行政诉讼中如何进一步实行法律监督问题，现在还有一些不同意见，难以作出具体规定，需要在今后的实践中进一步研究和探索”。主要原因有三：一是我国社会主义法制建设中还缺乏对行政诉讼进行全面检察监督的典型而系统的经验，只能循序渐进，不能一蹴而就；二是检察机关在组织、人员、知识、经验等客观方面还无力承担对行政诉讼全面监督的重任，主观上有“重刑轻民”的传统意识，不愿积极主动地介入民事、行政诉讼活动；三是对行政诉讼检察监督的理论研究还不够深入，尚没有成熟的理论基础。
立法上的缺漏阻碍了行政诉讼检察监督职能的发挥。不仅监督形式单一，而且抗诉监督也步履维坚，至今，全国检察机关每年的行政抗诉案件不过100多件，改判的更少。概括地说，现阶段行政诉讼检察监督有以下特点：
第一，事后监督。现行行政诉讼法，将人民检察院对行政诉讼的监督限定在对生效裁判提出抗诉，这是一种局部的、有限制的、单一形式的法律监督，是事后的监督。
第二，有权监督。人民检察院依行政诉讼法规定，按审判监督程序提出抗诉，这是国家专门法律监督机关依法对行政审判进行法律监督活动，人民法院必须重新审理。这种专门监督效力显然有别于当事人申诉，也有别于社会监督、舆论监督等监督形式。
第三，案件范围没有限制。现行检察监督虽然时间上和监督方式上单一，但对行政案件的监督范围却没有限制，也就是说，任何一项生效的行政判决、裁定，只要其确有错误，不论其案件性质、不论当事人状况，人民检察院都有权提出抗诉。
第四，不完善的监督。检察机关作为国家的法律监督机关，对行政诉讼程序意义上的监督应该是全面的、完整的，显然，现阶段的行政诉讼检察监督与我国检察机关的性质并不相称；实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。需要随着理论和实践的发展，不断完善。
三、行政诉讼检察监督的内涵
对行政诉讼检察监督的历史回顾和现实分析，使我们认识到，行政诉讼检察监督职能必须结合我国检察机关的性质和行政诉讼的特点完整把握，应该包括对整个行政诉讼活动的全面监督。具体地说，行政诉讼检察监督，是指人民检察院依法独立行使检察权，对人民法院、当事人及其他诉讼参与人的行政诉讼活动实行法律监督，以维护国家法律的统一正确实施。这是人民检察院法律监督职能的重要组成部分。
行政诉讼检察监督是一种全面的法律监督。这种全面性体现在如下方面：
第一，从案件范围看，检察机关有权对所有的行政诉讼案件以一定的方式进行监督，对一切违法的判决、裁定都有权提出抗诉。
第二，从监督对象看，检察机关有权对整个行政诉讼活动实行监督，不仅包括人民法院的审判活动，也包括当事人及其他诉讼参与人的诉讼活动。
第三，从监督的时间看，检察机关有权对行政诉讼自始至终整个过程进行监督。不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督，还包括在特定情况下应该引起诉讼程序而没有引起的事前监督（主要指起诉活动的监督）。这里的事前、事中、事后的“事”都指的是行政诉讼程序。
第四，从监督的内容看，检察机关的监督包括实体和程序两个方面。程序上要监督人民法院审理行政案件的程序是否合法，当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利是否得到保障；实体上主要监督人民法院的审理结果是否符合法律法规，当事人的实体权利是否得到应有的保护，行政裁判是否得到切实执行。
第五，从监督手段、方式上看，应赋予检察机关提起诉讼（行政公诉）、支持起诉、参加诉讼、提起抗诉、纠正违法通知和检察建议等更多的诉讼手段。
对行政诉讼检察监督的全面性需要辩证地、科学地认识，不能绝对地、片面地理解。一方面，这种全面性是基于我国行政诉讼和检察制度性质而作出的一种理论概括，我们肯定，科学的、有效的检察监督必须是全面的监督，是对整个行政诉讼制度的完整监督。另一方面，这种全面性的准确内涵必须与行政诉讼检察监督的性质和目的结合起来才能把握。行政诉讼检察监督是一种法律监督，其根本目的在于维护法律的正确实施。因而，全面的监督决不意味着检察机关对每一件行政诉讼案件都横加干预，恰恰相反，司法实践中，检察机关只在确有需要的情况下对数量相当小的一部分行政案件进行监督，参与的条件就是确实有违法行为存在需要予以监督纠正。可见，行政诉讼检察监督权限的全面性和监督范围、数量的有限性，都是由检察监督的性质和目的决定的。全面的监督权是为了保护行政诉讼中的一切违法活动都有得到监督纠正的可能，而实际监督的有限性则正是检察机关适用这种监督权纠正违法行为的结果。两者在性质上是一致的，是一个问题的两个方面。
此外，行政诉讼检察监督的全面性也不能理解为行政诉讼各个方面、各个环节面面俱到、毫无侧重，实际上，检察监督必须始终以行政审判活动为中心。这是因为人民法院是国家的审判机关，在行政诉讼中拥有指挥权和裁判权，其审判活动和审理结果对行政诉讼起着决定性作用，行政诉讼目的只有通过审判活动才能实现。而检察机关通过监督法院正确实施法律，可以有效地保障行政诉讼目的的切实实现。
四、行政诉讼检察监督的意义
1、行政诉讼检察监督的内涵是由我国检察机关的性质决定的，是完善检察机关法律监督体系的需要。
我国宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。这表明我国的检察机关与西方资本主义国家检察机关的性质是根本不同的，我国检察机关不仅仅是国家的刑事公诉机关，而是享有法律赋予的广泛而重要的职权。虽然立法的滞后性使得民事和行政诉讼检察监督的内容没有在组织法中反映出来，但刑事诉讼检察监督的完整规定恰恰说明了我国检察机关的法律监督是完整的、全面的，因此，我们完全有理由说，这种法律监督权在民事诉讼、行政诉讼中运用时同样应该是完整的、全面的。在此基础上我们承认不同诉讼体系的不同性质，探索这些不同特点，正是完善我国专门法律监督体系的基本要求。
2、行政诉讼检察监督是完善我国行政诉讼制度的需要。
行政诉讼是一种具有司法审查性质的诉讼活动，诉讼标的是机关的具体行为的合法性，行政诉讼法第1条明确规定其立法宗旨包括“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，这表明行政诉讼目的与法律的目的具有相似性和一致性。同时，由于行政机关行使的是国家行政权，其职权和职责是统一的，不能自由处分，因而更需监督。这和平等主体之间的民事诉讼是不同的，我国民事诉讼法第14条规定的“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”与行政诉讼法第10条规定的“人民检察院对行政诉讼活动实行法律监督”虽一词之差，却反映了这种重大差别。
从行政诉讼发展现实看，“行政官司难、行政官司少”是目前面临的主要问题[16]，因此不少有识之士提出：要启动和发展新的诉讼类型，来增强诉讼的活力[17]，而检察机关采用更加积极的方式更多地参与行政诉讼活动，对打破目前诉讼困境，增添其活力，无疑具有积极意义。
3、行政诉讼检察监督是依法治国，建设社会主义法治国家的需要。
十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的纲领，“依法治国的核心、重心和难点是依法行政”[18]，目前我国行政机关及公务员的法律意识和执法水平从整体上说还不尽如人意，提高其依法行政水平的一个主要环节就是完善权力的制约体系，加强对行政活动的监督。“立法成绩很大，法律监督不力”已成为几年来全国及地方多数人大常委会工作的基本总结和概括。人大代表和广大人民都一再呼吁要强化法律监督机制。强化法律监督机关的作用势在必行。同时在现有的各种监督形式中，行政诉讼以其严格的司法程序和高度的司法权威行使司法审查功能，无疑具有不可替代的作用。但从现阶段行政诉讼情况看，由于行政诉讼检察监督不完善，行政诉讼原告资格范围相对较窄，使相当一部分理应进行政诉讼程序的行政违法行为不能得到有效的监督和纠正。总之，要建设社会主义法治国家，必须有一整套健全、完善、行之有效的法律监督体系，检察机关作为法律监督的专门机关，具有至关重要的作用，而行政诉讼检察监督具有多方面的功能，是监督体系的重要组成部分。
4、行政诉讼检察监督是维护国家和社会公共利益，发展社会主义市场经济的需要。
社会主义市场经济是法制经济，它要求建立一种规范、有序的市场秩序，其中各种利益主体的权利、利益都能够得到法律平等的保护。我国目前正处于转型时期，一方面私权利的意识开始觉醒，人们开始对我国封建社会以及建国以来长期不重视对个人权利保护的传统进行反思、扬弃；而另一方面，这种意识在一定程度下不适当地膨胀，比如一些理应代表国家、公益的组织、机关却热衷于小集体的利益，造成部门和地方保护主义的严重；一些涉及环境保护、资源开发等公共利益的侵权，没有以合适的方式主张权利；国有资产的的流失触目惊心，行政机关没有尽到监督责任；国有企业的管理也提出了新问题，等等。概言之，由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧。因而涉及国家、社会公共利益的事务和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会、公共利益不能切实得到保护。这本身也是与市场经济原则相违背的。
借鉴西方国家的公益代表人制度，强化行政诉讼检察监督，使检察机关通过行使检察监督权，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，避免权力及监督权力活动的黑箱运作，具有透明度、公开性，符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济秩序的建立。
5、行政诉讼检察监督是防止司法腐败，提高行政审判工作质量的需要。
由于行政诉讼的特点，几年来，行政审判工作面临的干扰大，难度大，制约着行政诉讼制度的发展，法院在不少情况下希望检察机关参与行政诉讼活动，便于共同排除行政势力的干扰。同时，也应该承认，我国审判人员的素质整体上还不够高，相当一部分审判人员的法律知识业务水平有待于提高，行政审判活动中徇私情，屈于权势枉法裁判、甚至收受贿赂违法犯罪的情况也时有发生。这些情况表明，对审判人员而言，光靠自律是不行的，也必须对其进行监督和制约，如果缺乏权力的监督和制约机制，必然要走向腐败。而检察人员介入行政诉讼活动可以增强审判工作的严肃性和办案人员的责任感，可以减少由于疏忽而造成的审判程序上和适用法律上的缺陷，也可以减少行政审判人员徇私枉法行为的发生，并保证行政审判活动中的违法行为能及时得到纠正，从而提高行政审判、行政诉讼的质量。
收稿日期：1999-07-14
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