社会保障与风险管理，本文主要内容关键词为：风险管理论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文的目的是从风险管理的角度来探讨社会保障的特征及其问题。提起“从风险管理的角度”，或许有人会产生这样的疑问：社会保障制度本来不就是对生活风险进行管理的一种制度吗？还有什么必要非得从风险管理的角度进行讨论呢？
诚然如此。但是，社会保障不仅不能把所有的生活风险都纳入保障的对象，而且在管理方式方面也有自身的特征与问题。为此，对于通过社会保障进行风险管理所产生的局限性，很早以前就有人探讨过。近年来，这方面的研究越来越多，有人甚至对社会保障的风险管理方式产生了疑问，有人还提出了有关收入保障的代替方案。
一、社会保障的风险管理特征
首先，关于通过社会保障进行生活风险的管理，可以指出其具有如下特征：
第一，社会保障的制度结构以劳动平等型的保障体系为基础。所谓劳动平等型，就是把就业作为福利给付条件，或者是把福利的目标置于援助就业方面。劳动者拿出就业收入的一部分，每月或按一定期限交纳保险费，从而获得享受保险服务的权利，这种社会保险制度就是一种典型的劳动平等型。与社会保险共同构成社会保障制度两大支柱的社会救济，在社会福利服务和生活保障等方面虽然未必以就业为前提，但当其给付的目的与就业援助密切相关时，也具有劳动平等型的性质。
为什么社会保障的制度结构是以劳动平等型的保障体系为基础呢？这是因为在现代社会占统治地位的市场经济中，社会保障的制度结构是由生活风险的特性所决定的。市场经济中的最大风险是商品在销售一购买的链条中无法顺利地从最初的制造阶段进入到销售阶段。市场经济中的生活风险也是这样，即劳动力商品不能顺利销售。对于多数人来说，把劳动力作为商品销售，以换取工资，购买生活必需品，从而进行劳动力的再生产。但是，如果劳动力商品不能销售的话，那么劳动力的再生产就无法实现。造成劳动力销售活动暂时性或永久性停滞的原因有失业、疾病、年老等。所以，如何实施再就业援助，如何组织国民进行在职期间的养老保险储蓄，就成为社会性生活风险管理的中心课题。
第二，社会保障具有以保险的方式为核心的风险经营管理特征。艾斯宾·安戴尔森说：“从风险的角度来审视社会福利的看法源于保险的传统”，“风险论的典型立场就是从保险计算来研究福利问题”。从实际情况看，社会保障制度也主要是起源于保险的传统，并根据保险计算重点考虑解决生活需求和风险的方法。
所谓保险的传统，是指19世纪80年代德国俾斯麦提出的社会保险计划。第二次世界大战后社会保障制度“由社会保险向社会保障”发展，并在这一新理念下形成了社会保险与社会救济一体化的制度，由此，社会保障制度得到了推广。然而，战后的社会保障，特别英国等国的社会保障，是以保险为中心，从重视收入保障的体系而发展起来的。其后，虽然产业结构、家庭关系都发生了很大的变化，但该体系的内容却没有发生太大的变化，只不过是对各个标准进行修改和补充，不断加强了风险管理而已。尽管国家不同其制度结构也不相同，但社会保障仍常常被称之为“社会保险主义”。从社会保障基本特征看，现在也仍然具有强烈的保险主义的特征。所以，近年来对社会保障的批判，主要是集中于社会保障的劳动平等和保险主义两个方面。
二、基础收入(basic income)设想
基础收入设想是代替社会保障中收入保障的一种方案，“是对所有的人（不论男女、成人和儿童）保障最低收入的设想，即对于每个人，不管其是否就业、是否结婚，都补充其基础需求(basie needs)的不足，无条件地给予收入补助”。具体办法是将“社会保障给付（来源于租税及社会保险费）中的现金给付部分（保险、救济、补助金）全部改换成收入补助，其财政来源是按劳动收入比例的课税，其他税收也要求取消对各种收入的扣除，这是一种租税＝社会保障政策的设想”。
其实，这样的收入保障设想在很早以前就已经存在了。但是，20世纪以后又经历了这样的过程：先是在两次世界大战期间，出现了国家信用设想和社会信用设想，然后在1930年，密德又提出了社会分配论。特别是二战以后，维利阿姆对作为战后社会保障制度雏形的贝弗里奇的社会保障进行批判，提出了新社会合同设想。人们认为，这一设想与当今的基础收入设想有着直接的联系。在60年代，美国的弗雷德曼在基础收入设想的影响下，提出了负收入税的方案。
70年代以后，英国及欧洲国家的学者对基础收入设想产生了浓厚的兴趣。正是在这一背景下，以社会保障制度为支柱的战后“福利国家”体制才产生了动摇。如何更好地实现人类的福利，设计一个崭新的社会保障体系，从而代替“福利国家”体制，在人们热烈讨论这一问题的过程中，基础收入设想最终成为了社会保障改革的关键词。
那么，基础收入论的倡导者们，又是如何对旧有的社会保障制度进行批判的呢？
第一个批判是：对社会保障制度中的劳动平等型收入保障的批判。正如已经论述的那样，社会保险要求国民交纳保险费用，它是以从国民持续性的劳动收入中收缴保险费为前提的。不交纳保险费，就意味着丧失领取保障金的权利，这就大大地限制了领取保障金的范围。因此，换个角度可以这样认为：社会保障制度要发挥其制度性的功能，就必须以具有劳动能力的国民处于“完全雇佣”的状态为基本条件。实际上，自贝弗里奇计划提出以来，人们就强调社会保障制度的协调功能与国民的完全雇佣状态有着密不可分的联系，战后的“福利国家”体制，也一直主张同时完善和推进社会保障制度和完全雇佣政策。这样以来，在战后50～60年代的经济增长时期，这种社会保障制度与完全雇佣的关系或就业与收入保障的关系，就没有遇到任何阻力，很顺利地为人们所接受了。
然而，80年代后各发达国家进入了低增长时代，出现了失业率上升的局面。特别是90年代以后，由于高度信息化的发展，再加上产业结构的转换和劳动力市场的限制也不断放宽，“完全雇佣”政策就完全销声匿迹了。这样，以“完全雇佣”为前提的劳动平等型的收入保障体系就不能发挥其功能了，为此，基础收入论的倡导者首先对此展开了集中批判。
第二个批判是：由于贝弗里奇计划承认男女的性别分工，以家庭模式为立足点，因此旧有的社会保障是建立在性别分工基础上的男女不平等，把性别倾向(gender bias)制度化了。贝弗里奇计划的家庭模式，是在“完全雇佣”下，由全日制(full time)劳动的成年男子与在家从事无偿劳动的家庭主妇所构成的“一对夫妻”的标准家庭。根据这种家庭模式，社会保障制度就把女性置于了被男性“抚养”的地位。从战后日本的公共年金制度看，直到1985年年金制度改革之前，工薪阶层的妻子也未能享受独立的养老金。由此可见，男女不平等问题是一目了然的。所以，基础收入论的倡导者们就提出了不是以家庭为单位而是根据个人收入来开展社会保障的主张。
第三个批判是：旧有的社会保障制度对享受社会救济制度的资格要进行严格的资历调查。由于资历调查常常会侵犯个人隐私，给当事人以社会性的自尊心伤害，因此在社会保障制度形成以前，就有人认为社会救济存在着巨大的制度缺陷，在社会保障制度的形成过程中，也曾研究过废除资历调查的问题。尽管如此，但至今还没有哪个国家废除资历调查的先例。为改变这一状况，基础收入论者提出了不以特定资格为条件对国民一律实行最低收入保障的基础收入设想。
上述各种批判社会保障制度的观点是无可非议的，不管哪一条，都击中了社会保障制度要害和弱点。特别是在未能实现“完全雇佣”的今天，旧有的劳动平等型的社会保障制度已经不适应时代发展的需要，这一认识是非常重要的。失业率低、工资不断提高的经济增长时期是低风险的时代，而且，像日本这样的国家，在经济增长时期还是一个非老龄化国家。当然，不能完全否定旧有的劳动平等型社会保障制度，它曾经是一个与经济增长、非老龄化的“低风险社会”相协调的制度。但是，目前日本社会面临经济下滑和少子老龄化不断加速的局面，雇佣、收入、养老、育儿等问题堆积如山，是一个“高风险社会”，由此，基础收入设想就比以前更具有强大的说服力了。
尽管如此，但能否就此断定基础收入设想是一个比旧有的社会保障制度更为优越的保障体系呢？另外，它是否有实际可操作性呢？对此，不得不提出质疑。
三、从风险管理的角度进行比较
如果基础收入设想得以实现，其可能的预期成果如下：
1.由于对性别、婚姻、就业等状况不加限制，所以收入保障就能够从以性别分工为基础的家庭制度的束缚中彻底解放出来。
2.社会性奉献活动、文化艺术活动等领域更加活跃。
3.一些依靠越来越不稳定的劳动工资而生活的人们也可得到解放。
4.社会保障制度能从因资历调查而造成的自尊心伤害和“失业与贫困陷阱”中解脱出来；关于社会保障制度到底是采用选择主义还是普遍主义的争论，也将从此结束。
5.实现税制和社会保障制度的统一化，由此，安全网的思维方式将会改变，个人可以设计适合自己的人生，广泛地选择赚钱、社会奉献和提高生活质量的方式。
如果上述预期效果真正地实现了，那就可以说基础收入型社会保障制度是一个划时代的、革命性的社会保障体系。然而，只要冷静地思考，就会发现一些研究缺乏逻辑性飞跃，无根据的乐观展望居多。关于这一点，由于篇幅的原因只能省略了。尽管如此，但从风险管理的角度对旧有的社会保障制度与基础收入设想进行比较，可以指出如下问题。
社会保障制度被称为对人生“从摇篮到坟墓”都给予保障的制度，是对应人的生命周期进行风险管理的一种系统而又综合的体系。一个人从出生、婴幼儿、学校教育、就职、退休退职、养老期，直到死亡为止，在受双亲的抚养时，作为“被抚养者”还可享受各种社会保险；而在其就业独立后，可以参加失业保险、医疗保险、养老保险等，成为“被保险者＝本人”；当一个人丧失劳动能力而断绝收入时，便可以依靠养老保险、医疗保险的补助金来维持生活。这样，由于对于生命周期各个阶段所产生的需求和风险，都必须以个人或家庭为对象提供收入保障或服务保障，社会保障制度就必须是一种系统而又综合的体系。与此同时，详细把握需求和风险的种类、原因，采取相应的措施，这也可以视为社会保障制度在风险管理方面的长处。另一方面，社会保障制度是一个极其复杂的体系，现实上又对各种需求、风险采取了一刀切式的僵化处理，或者把与劳动、其他收入关系作为给付的资格条件，这些限定条件也是极其复杂的。
与此相比，基础收入设想有什么长处呢？基础收入不需要考虑上述生命周期中所预想的各种需求及风险，而是以全体国民为对象，对每个人支付统一的收入保障。个人根据其所得到的一定金额的基础收入来满足自己的需求和进行风险管理。由于国家只负责基础收入的统一支付并保证财政来源就可以了，因此，保障制度就一定会成为非常简单的体系，这也许是它最大的益处。但归根结底，能否说该方式就是风险管理呢？这一点也的确是令人怀疑的。
拿失业者的例子来看，由于没有了失业保险制度，失业后就不能够领取失业补助金。但是，由于享受基础收入，因此在再就业以前，还可以靠此来维持生计。至于在失业期间能够维持怎样的生活水准就要由基础收入水平而定了。拿享受生活保护的例子来看，由于没有了生活保护制度，就不会再有资历调查和自尊心伤害。然而，基础收入水平是否能高于生活保护保障补助呢，这也是一个问题。特别是对于靠养老金生活的人来说，没有了养老金制度，老年后的生活费只有靠基础收入了。如果基础收入的给付标准不是很高的话，那么大部分靠养老金生活的人就有可能陷入收入大幅度减少的处境。
问题的实质在于如何确定基础收入的“最低”标准，而这自然会涉及到财政来源问题。基础收入的给付标准不可能事先决定，而是要根据财政来源的多少来决定。在把劳动所得税作为基础收入原始资金的情况下，如果想提高给付标准的话，就只能直接提高劳动所得税的税率，或者间接地扩大纳税人人数。总之，给付标准是由国民中的劳动人口和工资水平决定的。而基础收入一直被认为是具有把收入和劳动分离的非劳动平等型的本质特征。然而，即使从给付面来看可以分离，但从财政来源看却是不可能与作为收入来源的劳动分离开来的。换言之，即使从否定劳动平等型的角度看，也难以否定其基本的体系框架。
另外，基础收入设想对于如何处理医疗、护理等服务方面问题，还没有明确的解决方案。基础收入是最终取代收入保障的体系，如果在服务方面仍原封不动地利用现有的保障制度，那么基础收入论者所批判的劳动与服务保障之间的关系，就只能通过交纳社会保险费来解决了。而如果是这样，那就不能不暴露其理论上的不彻底性。如果基础收入理论也适用于服务领域的话，那就只有建立以全体国民为对象的免费服务体系了。但是就目前来看，还没有这样的设想。
四、社会保障制度的问题和局限性
一般而言，社会保障制度有如下所述的众多问题和局限性：
1.收入保障中国民最低生活标准缺乏客观性，政府的政策也总是具有暖昧的倾向。
2.在医疗、护理方面，广泛地存在着社会保险服务对象以外的给付现象。
3.由于强制性地让一些具有高风险性并且社会保险费负担能力差的低收入者和高龄者加入保险，就有可能导致保险财政的破产（如日本的国民健康保险）。
4.在“受益者负担”、“利用者负担”的名义下，社会保险中的部分负担制也呈现出扩大的倾向；由于低收入者加入保险，也出现了不少妨害利用保险服务的情况。
5.由于人口结构出现了少子老龄化现象，可以预见未来的养老财政状况将会越来越严峻，代际间的负担与给付不公平问题也将日趋严重。
除上述问题外，也有人指出现有保险方式不能充分应对的风险正在增大。安戴尔森列举了普遍风险、集体风险、生命路径风险和代际间风险等4种类型的社会风险，并指出了旧有的福利研究存在一系列问题：诸如普遍忽视了代际间的风险，未能认识到生命路径风险已经发生了巨大的变化，虽然保险对于可预测的有规律的社会风险是有效的，但经济发达国家在过去的几十年里，各种风险的规律性、同质性已经不复存在了。由于迄今为止通过社会保障而进行的资源再分配过于偏向老年福利（如养老金方面），因此，安戴尔森还针对家庭功能减弱和劳动市场不健全等新的风险，提出了旨在更加重视年轻人、女性就业以及改善福利服务的改革主张。
但是，即使存在上述问题，目前还没有一个能够从根本上代替现有社会保障制度的体系。基础收入设想也一样，现阶段还不能视为一个成熟的制度性的见解，更不能立即实施马上替代现有的社会保障制度。不过，也不能说基础收入设想只是一个纸上谈兵的空洞理论。英国70年代前半期在保守党执政期间，曾经提出过与基础收入设想相似的租税信用制度方案。70年代后期工党执政时，又开始实施了与基础收入设想极其相似的儿童补助金制度。而法国于1988年实行的加入最低收入保障制度，就是流浪汉问题解决措施的一个环节，这也是与基础收入设想极其接近的政策。最近，南非共和国也尝试着以4000万国民为对象，实行基础收入设想。
因此，虽然并不能断言已经以社会保险为中心建立了收入保障体系的国家完全转向基础收入的可能性，但对于那些正在建立社会保障的国家以及要在新的领域里建立公共收入保障的国家而言，仍然存在着不同程度地实行基础收入设想的可能性。
旧有的社会保障制度是建立在社会性风险管理的基础上的。相比之下，基础收入设想的思维方式则强调对资源的运用能力，是在吸取了阿玛尔蒂·森式潜在能力研究的基础上而形成的。目前，人们对社会保障改革寄予了极大的期望。作为社会保障制度改革的长期方向，把风险研究与潜在能力研究相互渗透融合在一起进行研究，是极其可行的。