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中图分类号：D622 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2007)01-0031-04
全国人大是中国的最高权力机关，在国家政治结构中居于核心的地位，全国人大的对外交往是国家整体外交的重要组成部分。但在新中国成立后相当长的一段时间里，由于种种原因，全国人大的对外交往非常有限。一方面，随着近年来国家政治生活民主化进程的加速，全国人大的作用在不断增强；另一方面，随着全球化的深入发展，内政与外交之间的界限越来越模糊。在这种大背景下，全国人大的对外交往日渐活跃，对国家整体外交起到了重要的、不可替代的独特作用。
一、全国人大对外交往的主要形式
所谓对外交往，泛指一切形式的与国外所进行的相互往来。[1] 因此，全国人大的对外交往主要指全国人大与外国政府、议会及其他政府机构、政党、非政府组织、企业或个人之间的交往活动。
全国人大的对外交往主要有以下几种形式。
第一，日常工作交往。随着各国交往的日益紧密，全国人大的日常工作本身就包含大量的对外交往工作。首先，作为代议机构，各国的议会都十分重视公开性，全国人大也不例外。根据全国人大议事规则的规定，全国人大会议公开举行，全体会议设有旁听席，邀请外国驻华使节和外国记者旁听会议。根据《人民日报》的报道，1980年8月，五届人大第三次会议首次邀请外国驻华使节和外国记者旁听全国人大的全体会议。此后，每年一次的全国人大会议，都邀请外国驻华使节和外国记者旁听，在可能的情况下，也安排外国议会代表团旁听全国人大会议。2004年3月，全国人大安排欧洲议会对华关系代表团旁听十届全国人大二次会议，取得了良好效果。另外，在每年一度的全国人大会议期间，全国人大要召开若干次记者招待会，外国记者可以参加并提问。其次，鉴于全国人大在国家政治生活中的重要地位，各国驻华使馆和国际组织驻中国办事处都非常重视与全国人大的交往，在组织重大活动时，会邀请全国人大参加。因此，与驻华的外国使馆、国际组织的交往已成为全国人大日常工作的重要组成部分。最后，针对外国议会涉华问题和重大国际事件，全国人大或全国人大外事委员会都会发表声明或谈话加以回应，阐明中国对事件的态度及原则立场。
第二，接待来访。请进来是全国人大对外交往的主要形式之一。每年，全国人大都有计划地邀请外国议会代表团来华访问。2004年，全国人大邀请了50个国家的76个议会代表团来华访问[2]；2005年，全国人大接待了来自54个国家的86个代表团，其中包括30多个由各国议长率领的高层代表团。[3] 因此，接待来华访问的议会代表团，包括安排与全国人大常委会领导人的会见、会谈，宴请，陪同参观等，是全国人大外事工作的重要组成部分。此外，由于全国人大在国家政治权力结构中的核心地位，外国政府机构、政党、企业等访华团也会在日程中安排与全国人大常委会领导人的会见或会谈。这些代表团成员身份各异，既有政府首脑，又有政党领袖、商界精英，也可能来自学术机构和民间团体。全国人大与这些访华团的交流扩大了全国人大对外交往的对象，拓宽了对外交往的领域，因此，受到全国人大的重视。每年，接待大量来访的各种访华代表团，成为全国人大对外交往的重要方式。
第三，出国访问。走出去是全国人大对外交往的另一重要形式。2004年，全国人大派出109个代表团访问了70个国家[2]；2005年，全国人大派出115个代表团访问了78个国家。[3] 全国人大组团出访都有明确的目的，一般说来，高层次的出访以加强友好关系为主，专业性的出访则注重考察、交流经验。高层次的代表团除了与被访国议会领导人和议员进行会晤外，还会与被访国的国家元首、政府首脑、各党派领导人及社会各界人士广泛接触，就双边关系和共同关心的国际和地区形势交换意见，增进了解。同时，代表团注重宣传中国在经济发展、对外开放、人民生活、民主法制建设等方面取得的巨大成就。
第四，参与议会多边活动。全国人大广泛参与国际和地区各种议会组织的活动。2005年，全国人大派团参加了各国议会联盟、亚洲议会和平协会、亚太议会论坛、东盟各国议会间组织、拉美议会、太平洋岛国议长会议等国际和地区议会组织举办的29次国际会议。[3] 这里需要提及的是各国议会联盟，它成立于1889年，现有140多个成员国，是世界上历史最长、规模最大、最具代表性和最富影响的国际议会组织。1984年，全国人大加入了该组织，参加了此后的历届大会，并于1996年成功地承办了各国议会联盟第96届大会。在多边议会场合，全国人大代表团广泛同各国议会代表团接触，阐明中国在重大国际和地区问题上的立场和政策主张，积极倡导建立国际政治经济新秩序，达到了广交朋友，扩大影响的目的。
应该指出的是，全国人大的对外交往主要以全国人大的名义进行，由于全国人大特有的“一院两层”的组织结构，具体工作主要在全国人大常委会、全国人大各专门委员会、议会之间的友好小组、全国人大常委会的工作机构等层面开展。
二、全国人大与外国议会的交往
如前所述，全国人大对外交往的对象非常广泛，既包括外国议会及其议员，也包括外国政府领导人、政党领袖，还包括各种机构、组织、企业的代表，甚至包括个人。但是，作为外国议会的对口机构，全国人大对外交往的重点还是外国的议会及其议员。
做好外国议会与议员的工作对国家关系的发展具有重要意义，因此，与世界各国议会之间的交往历来受到全国人大的重视。前委员长李鹏曾在一次讲话中指出，全国人大的外事工作，是国家整个外事工作的组成部分。要充分利用议会外交的特点和优势，积极开展外事工作，努力增进全国人大同外国议会和议员之间的交往和合作。实际上，全国人大与世界各国的议会建立了比较广泛的联系，除了与中国有正式外交关系国家的议会外，全国人大还与中美洲和加勒比地区一些未建交国的议会建立了联系。到2004年9月，全国人大已经同世界上163个国家的议会建立了联系，建立了83个双边友好小组。[4] 全国人大每年接待的外国客人大部分是自己邀请的外国议员代表团，组团出访也主要是应外国议会的邀请。
近年来，各国议会交往的一个重要形式是建立议会定期交流机制。所谓议会定期交流机制，指的是两国议会以协议文件表明的，或双方交往事实已经形成的，以有规律的往来、磋商和合作为主要形式的交往关系。[5] 议会定期交流机制由于具有关系稳定、交流规律、对话深入、影响广泛等特点而受到各国的重视。全国人大也把与主要国家议会建立定期交流机制作为一项重点工作，截止到2005年底，全国人大已与美国、俄罗斯、德国、法国、意大利、日本、加拿大等国议会和欧洲议会等建立了定期交流机制，与英国、澳大利亚、韩国、印度、埃及、南非、巴西、智利等国议会的定期交流机制也在积极筹备中。在交流机制框架内，全国人大与外国议会每年有计划地进行交流活动，实施平等互利的合作项目，为全国人大和外国议会提供了坦诚对话的平台和加深了解的桥梁，起到了扩大共识、增进互信的作用。
中美关系是中国最重要的双边关系之一，因此，需要特别指出的是全国人大与美国国会的交往。在三权分立的政治制度框架下，美国国会在美国外交决策中占有特殊的地位。“国会对美国外交卷入之深、影响之大，是其他国家的立法机构望尘莫及的”[6]。在美国对华政策方面，国会也发挥着重要的作用。如：《与台湾关系法》的出台、邀请李登辉访美、支持中国台湾加入WTO、提升与西藏达赖集团的关系等诸多冲突的背后，都可以看到美国国会在中美关系中的重要作用。美国国会在人权、西藏等问题上对中国横加指责。有统计数字显示，近5年，美国国会平均每年提出80多个涉华议案，超过其他任何一个国家，而这其中95％以上的涉华议案都是批评、指责中国或是对白宫的对华政策表示不满的，促进中美关系或支持中国改革开放的议案，每年只有两三个。因此，如何增进美国国会议员对中国的了解，化解消极因素，就成为中国对美外交的重要课题，作为对口机构，全国人大与美国国会的沟通也就变得十分重要。
全国人大与美国国会的交往经历了一个发展的过程，1999年4月和2004年1月，全国人大分别与美国众、参议院建立了正式交流机制，成立了中国全国人大——美国众、参议院议会小组。双方商定，每两年互访一次，由两国立法机构各派12名资深议员参加会议，地点分别在北京和华盛顿。美国参议院迄今仅与英国、加拿大、墨西哥和北约建立了类似的交流机制。而且，全国人大是世界上为数不多的既与众议院又与参议院建立了正式交流机制的议会之一。几年来在交流机制框架内，双方就中美关系、台湾、中国的和平发展道路、中美能源等共同关心的问题进行了坦诚、务实、充分的讨论，不断地缩小分歧，扩大共识，对两国关系产生了积极的影响。
三、全国人大对外交往的作用
全国人大的对外交往既是国家整体外交的重要组成部分，服务于国家总体外交，又有方式灵活、层次多样、对象广泛等特点，在国家整体外交中发挥着不可替代的独特作用。
首先，全国人大的对外交往，增进了人民之间的友谊，为国家关系长期、稳定、健康发展提供了重要的保障。全国人大对外交往的重点是各国的议会，一方面，议会作为代议机构，有广泛的代表性和民意基础，议员来自不同的选区，与选民有着广泛的联系，全国人大通过“走出去，请进来”等多种方式，加强与议员的联系，通过议员增进人民之间的了解和理解，而且，在议会之外，全国人大也会广泛接触社会各界人士，这些都有利于增进人民间的理解与信任，扩大国家关系的民意基础；另一方面，议会尤其是发达国家的议会在各国的政治生活中占有重要的地位，在外交政策的制定和监督方面具有相当大的作用。一般情况下，议员连任的比例很高，不像政府经常换届。而且，全国人大在与各国议会交往时，既与执政党议员交流，也与在野党议员接触，同时还把加强与年轻议员的沟通作为对外交往的一项重要内容。这些都为国家关系长期、稳定、健康发展提供了重要的保障。与执政党议员交流，有利于国家关系的健康发展；与在野党议员的往来，有助于保持国家关系的稳定发展；与年轻议员的沟通，可以为未来国家关系的健康、稳定发展打下良好的基础。
其次，全国人大的对外交往，是中国大陆涉台斗争的一个重要阵地。台湾是中国不可分割的一部分，台湾问题是中国的内政，但由于众所周知的原因，中国大陆与台湾分裂至今。多年来，台湾当局相继推行“弹性外交”、“务实外交”等手段，其工作重点之一是外国议会，他们不惜重金，采取聘请当地人在国会游说、以优厚条件拉拢重要议员访台、出资赞助议员竞选等手段，破坏中国同一些国家的友好关系，图谋通过议会拓展所谓的国际空间。作为外国议会的对口机构，全国人大的对外交往就成为中国大陆涉台斗争的一个重要阵地。议会外交所具有的灵活性使议会之间的交往不像政府外交拘泥于严格的外交礼仪，亦官亦民，能官能民，在两国未建立正式的外交关系时，议会之间也可以进行往来。这就使得全国人大在涉台斗争中具有不可替代的作用。近年来，全国人大与中美洲和加勒比地区一些未建交国的议会建立了联系，成功地邀请了巴拿马、巴拉圭、多米尼加、哥斯达黎加等国的议会代表团访华，也应邀成功地访问了多米尼加、巴拿马等一些未建交国，取得了效果。通过议会之间的交往，增进了各国领导人、议员及社会各界对台湾问题历史与现状的了解，加深了各国对中国政府对台方针政策的理解与支持，达到了扩大影响、广交朋友的目的，有力地遏制了台湾当局以各种手段拓展国际空间的图谋，同时为建立国家关系打下了良好的基础，
再次，全国人大的对外交往，对国内经济建设起到了重要的推动作用。外交是内政的延伸，外交要为内政服务。目前，各国都把发展本国经济作为中心任务，经济因素在国际关系中的作用不断上升，各国议会都希望通过议会交往的渠道，推动国家间和民间经贸关系的发展。全国人大的对外交往紧紧围绕国家建设的中心任务，把促进中国与世界各国的经贸合作作为对外交往的重要内容。全国人大领导人出国访问，无论是与议会领导人还是与政府首脑会晤，经贸合作都是重点话题。并且还通过举办合作论坛的方式，推动双边经贸合作。2004年5月，吴邦国委员长访问俄罗斯期间，全国人大与俄罗斯联邦委员会共同举办了“中俄边境和地区合作论坛”，吴邦国委员长在论坛发表了“加强互利合作，促进共同发展”的演讲，提出了促进中俄两国经贸合作实现跨越式发展的四点建议，激起了俄罗斯经济界和企业界的浓厚兴趣。论坛举办期间，中俄两国的地方和企业签订了一系列合作协议。另一方面，全国人大在接见国外议会代表团时，经贸合作仍然是核心话题。近年来，全国人大还配合国家经济建设的重点，有针对性地安排外国议会代表团到中西部或者东北老工业基地考察，直接促进这些地区的对外交流与合作。
第四，全国人大的对外交往，促进了全国人大自身的工作。尽管各国的政治制度不同，但议会作为民意代表机构和立法机构，其职能有许多共同或相近之处，可以相互学习借鉴。立法是各国议会都有的重要职能，也是全国人大及其常委会的一项重要职责。中国在现代化的过程中，需要建立一套完善的法律体系。尤其是加入世界贸易组织以后，立法更需要与国际接轨，而西方发达国家在市场经济和社会管理等方面积累了丰富的经验，因此，立法交流是全国人大对外交往的一项重要内容。全国人大在制定法律时，应大量收集国外有关的法律规定，对公认的国际规范和惯例，在立法中加以吸收和借鉴。全国人大除了在对外交往中就立法和法律问题与国外议会交流意见外，还根据需要派出和接待法律考察团，有针对性地就相关立法问题与国外议员、政府官员和专家学者进行交流，吸收其中有益的经验。在定期交流机制框架内，全国人大派出工作人员到对方工作机构接受培训、实习或考察。实践证明，有选择地借鉴国外成熟的立法经验，对提高全国人大的立法质量有很大助益。制定的法律既适合中国国情，又符合国际规范，对完善市场经济体制和推进社会进步具有深远的积极影响。
最后，全国人大的对外交往，提高了中国的国际地位。全国人大代表团出国访问，与往访国议员、政府首脑、新闻媒体、社会各界人士广泛接触，着重向他们介绍中国改革开放以来取得的巨大经济成就及民主法制方面的进步，特别是人民代表大会的性质及在国家政治生活的作用，强调中国反对霸权主义和强权政治，推动建立国际政治经济新秩序的立场。加深他们对中国国情的了解和理解，达到了增进了解，扩大共识的目的。请进来，更是一种不可替代的宣传方式。让来访的议员实地考察，亲身体会中国在经济建设、人民生活、社会发展方面取得的巨大成就，使他们对中国的认识更全面、更深刻。这些议员回国后，可以用他们的亲身感受向其他议员和他们的选民宣传和介绍中国的真实情况和改革开放以来所取得的重大成就，这对增进各国对中国的正面了解具有积极的作用。全国人大还积极参加国际和地区各种议会组织的活动，并突出中国传统文化中“和”的观念，求同存异，扩大共识，在其中发挥积极的建设性作用。在议会多边场合，参与国家多，交流面广，借助这一舞台，全国人大代表团阐述中国在重大国际和地区问题上的原则立场和政策主张，积极倡导国际关系民主化和发展模式多样化，这些都向国际社会展示了中国民主、和平的形象，促进了中国国际地位的提高。
四、结束语
在改革开放尤其是上个世纪90年代后，日益活跃的全国人大对外交往活动取得了巨大成就。随着全球化和国际局势的发展变化，随着我国改革开放的深入发展，全国人大将在我国整体外交中发挥越来越重要的不可替代的作用。这必将拓展我国的外交领域，把我国的外交工作推向一个新阶段，这对促进我国政治经济体制的深化改革和完善，对推动我国社会主义现代化建设将具有重大意义。
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