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中华民国北京政府在中国存在了16年。此间举借大小债项约645余笔，还有一大批清政府延续下来的未偿外债，债务总额达15.7亿银元，债项多，数额大，内容杂，时限长。研究北京政府时期的外债要比研究清政府时期的外债复杂得多，繁难得多。本文就研究中的以下问题谈点看法。
一
清王朝的灭亡是历史之必然。但在1911年被推翻，是以举借外债为契机的。1911年5月，清政府为取得大宗款项用以抵充财政空白，采取饮鸩止渴的办法举借外债，以铁路和矿山为抵押，宣布川汉铁路和粤汉铁路国有化。6月13日，四国银行团借款合同寄到成都，清廷借债卖路真相大白，四川“各股东涵电交驰，情形异常激愤”，“人心浮动，仍属岌岌不安”[①]。各地的革命党人联合会党、新军“借船过渡”，变和平请愿为武装起义。清廷只好从湖北调军，由钦差大臣端方指挥，入川查办。清廷调军入川，造成武汉地区的空虚。湖北革命党人见有机可乘，决定举行武装起义。10月10日武昌起义爆发，1912年元旦，南京临时政府成立。
南京临时政府存在的时间虽然不长，但财政状况一直相当窘迫。南京临时政府的让权与北迁，与其说是袁世凯的阴谋篡夺与要挟，毋宁说是孙中山的主动邀请与退让。所以如此，除了南京临时政府政治上和行政上的脆弱之外，财政基础的脆弱是一个重要的原因。南京临时政府秘书长胡汉民回忆说：“一日，安徽都督孙毓筠以专使来，言需饷奇急，求济于政府。先生（孙中山）即批给二十万。余奉令到财政部，则金库仅存十洋”[②]。造成如此困难的原因是两个方面：一是帝国主义公使团掠取中国海关税款后，1912年1月开始执行《管理税收联合委员会办法》八条，把原来可以动用的“关余”卡住了；二是临时政府管辖下省区的各省都督对临时政府不予支持。孙中山哀告各省都督“将应解部款，从速完缴”[③]，但效果甚微。其中张謇最为典型。孙中山想借助他的财势帮助解决财政困难，拟请他任财政总长，他不肯就任，而后勉强出任实业总长兼任两淮盐政总理。他三番五次致电孙中山，要求“无论军饷若何紧急，不可于盐价商本内有丝毫挪移”[④]，并说：“所收盐税已经指抵洋债者，……千万不可擅行挪用，以免引起外交困难问题”[⑤]。在这种情况下，临时政府只好举借内债与外债，来应付财政危机。
举借外债，是孙中山一贯的主张。1911年12月，他归国途经新加坡时向人表示：“此次直返上海，解释借洋债之有万利，而无一害。中国今日非五万万不能建设裕如。”[⑥]在过香港谈及筑路主张时，他一方面强调必依借外债，但同时又指出，应该“一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻”[⑦]。孙中山解大总统职后，1912年4月17日在上海中华实业联合会欢迎会上发表演说。关于外债，他说：“论资本一层，外债非不可借，但合办则流弊甚大。仆之意最好行开放主义，将条约修正，将治外法权收回。中国有主权，则无论何国之债皆可借；即外人之投资亦所不禁”[⑧]。孙中山借外债的主张，是无可厚非的。
但是，时值政局动荡，举借相当困难。据查南京临时政府仅向日本三井洋行、大仓洋行借到过为数不大的几笔外债。杯水车薪，无济于事。财政基础的脆弱，进一步加深了行政上和政治上的脆弱，南京临时政府只存在了三个多月。
二
“仰给外债以度岁月”的北京政府，更将外债作为维持中央和地方财政的主要来源。正如曾多次任财政、交通总长的曹汝霖在解释其经办外债的理由时说：“其时财政困难已达极点，各省应解之款，都为督军扣留；发行国内公债，则旧公债尚未整理，续募为难。”[⑨]
研究北京政府时期的外债，必须注意考察北京政权权力的更迭与变化。
袁世凯当权的四年，是大一统的时期，以四国银行团为代表的帝国主义列强，给袁世凯以财政支持。当时的北京政府则力图利用外国银行家之间的竞争来获得借款。2500万镑的善后大借款就是典型例子。
段祺瑞为代表的皖系，其后台主要是日本帝国主义，因此在他当权的四年中，外债的主要来源是日本。日本在这段时间借给中国的钱，多数交给北京政府，此外也借给东北、湖北、广东、直隶的地方政府。其中最著名的一大笔外债是段祺端控制的北京政府从日本得到的所谓“西原借款”。
段祺瑞垮台，直系曹吴执掌北京中央政权。直系的后台主要是英国、美国。外债来源也有了变化。曾口诛笔伐梁士诒内阁出卖胶济路权举借外债的吴佩孚，接受英国150万英镑的道济路借款以及其他铁道（津赤线、烟潍线、沧石线）借款和所谓“导淮”借款。美国也供给直系集团军火，价值达328万美元。曹锟想当总统，也是得到美国总统表示美国银行可助中国“统一”的保证后，才敢于在1923年10月公开贿选。
到了奉系集团把持北京政府时，又回到以日本为主要外债来源。
研究北京政府的外债，还应考察这一时期的国际环境。
19世纪末和20世纪初，列强掀起了瓜分中国的狂潮。美国政府于1899年9月向各驻在国政府提出了关于对华“门户开放”政策的照会，其目的是缓和争夺中国的矛盾，并以机会均等、利益均沾原则，保持中国市场对各国开放。清末举借的外债反映了列强各国协同侵略之特征。由英、美、德、法四国在华所设的汇丰、花旗、德华、东方汇理四个银行组成四国银行团，协同对中国的借贷。袁世凯担任临时大总统后，美国政府就答应袁世凯并与各国合作，由四国银行团以少数之款项，先垫给袁世凯，作普通行政费用，维护北京政府。袁世凯除向四国银行团借款外，也向银行团以外之其他各国借款。如1912年3月与比国财团签订英金100万镑的借款合同。未几，又续订英金25万镑的借款合同。此项借款虽以比国出面，但其背后尚有沙俄及法国财团。但这又引起英美各国的反对，并照会中国政府不许与银行团以外各国签订借款合同。四国银行团垄断了中国政府的对外借款，日俄两国反对。这样，四国银行团复与中国政府进行借款交涉，四国政府均愿日、俄两国参加，这样日俄两国政府以同等资格参加对华借款，四国银行团变成六国银行团。1912年5月，北京日俄两国驻使开始参加四国北京驻使会议协商对华借款问题。
六国银行团在完成了肮脏的交易之后，就联合起来对付中国。1913年6月，新成立的六国银行团与中国政府外交总长陆征祥、财政总长熊希龄举行会谈。银行团正式向中国政府递交了进一步垫款和善后大借款的四个条件：“一、须予该团以经济五年债票之专利权；二、须以盐务改照海关办法；三、须延聘该团中一人为财政部顾问；四、须聘外人为稽核处长。”[⑩]熊希龄拒绝了银行团的条件。于是，大借款谈判宣告中断。银行团停止了垫款，致使中国政府财政更加困难。袁世凯在总统府组织了财政委员会，向银行团以外的外国财团接洽借款。1912年9月初，中国驻英公使刘玉麟和伦敦鲁意特银行的负责人克里浦斯达成了1000万英镑的借款合同。克里浦斯借款的成立，打破了银行团垄断的局面，引起了银行团的震动。克里浦斯借款的成立不仅反映了中国政府与银行团的矛盾，也反映了英国银行集团对英国政府支持汇丰银行垄断对华贷款的政策十分不满。自从善后借款谈判停顿后，英国的鲁意特银行、京郡银行、麦加利银行等主动与中国政府洽谈借款事宜。
克里浦斯借款达成后，英国外交部当即表示反对克里浦斯借款。中国政府要求银行团先行垫款，银行团则要求中国政府先行取消克里浦斯借款。经过反反复复的交涉，中国政府与银行团达成了2500万英镑的借款协议，克里浦斯借款也在1912年12月23日废除。但是善后大借款的合同签署由于财政顾问等问题的分歧，一再拖延。这时，美国政府新旧更迭，威尔逊出任总统。美国于3月18日发表声明，撤消了对美国财团参加善后借款的支持，美国财团遂宣布退出六国银行团。美国退出的原因，一是在银行团内的处境孤立，未能达到总揽地位；二是对俄、日在中国的势力范围不满；三是为加速贯彻其门户开放政策，打入中国市场。
美国的退团，对于五国银行团来说虽然无关大局，但顾虑到美国可能会单独对华贷款，五国银行团中尤其是英国，希望尽快达成善后借款。此时中国围绕着国会成立和总统选举，也急于达成善后借款，接受了所谓“五顾问方案”，英国占盐务稽核总所会办一席，法、俄各占审计院顾问一席，德占审计院稽核外债室洋稽核员及盐务副总稽核各一席。1913年4月，五国银行国与北京政府正式签署了2500万英镑的《中国政府善后借款合同》。
第一次世界大战爆发后，欧洲帝国主义列强对中国的商品输出和资本输出逐年减少，而美国与日本乘机向中国大肆进行商品与资本输出。日本利用它地理上邻近中国的优越地位，加紧其独霸中国的种种活动。日本采取了所谓“菊分根”政策，即象菊花分根移植一样，将资本输入中国。日本为了向中国输出资本，1916年12月，将兴业、朝鲜、台湾三家银行组成特殊银行团，专事对华投资。1917年8月，段祺瑞也成立了中国合办的中华汇业银行，作为借款的经手机关。这样，日本的对华借款由特殊银行团承借，由寺内正毅的私人代表西原龟三出面联络。1917年1月至1918年9月，段祺瑞政府向日本的多次借款，皆系由西原龟三从中奔走促成，故称西原借款。日本内阁首相寺内正毅在1918年9月下台后说：“本人在任期内，借与中国之款，三倍于从前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止于二十一条！”(11)。美国与日本在对华贸易上进行激烈的竞争。中美贸易在1917年较之1914年增加了93%。(12)美国在华势力的增长，特别表现在通过借款来取得经济上的特权。1914年至1916年，美国借款给袁世凯政府共5次，计4600万元。
1918年9月，第一次世界大战结束。巴黎和会承认日本在中国的特殊利益。英国原来是侵略中国的主角，在中国拥有很大的利益，战后卷土重来，英日之间也发生了尖锐矛盾。美国企图依据自己的经济优势，打破日本独霸中国的局面，提议组织美、日、英、法新四国银行团，共同承揽中国的一切政治和经济借款。1920年10月，新四国银行团的协定在纽约正式签字，美国在新银行中占着优势。根据协定，新四国银行团“应得顾问”中国财政收支和官吏任用，并有“查帐之权”。由于中国人民的反对，同时由于四国之间，尤其美、日之间的尖锐矛盾，使新四国银行团无法进行工作。
新四国银行团是沿袭旧银行团的原则和协定建立起来的。在近代中国对外经济关系中，参加银行团的各国金融机构，与一般银行有重要区别。它们的业务重点不仅在存款、拆放、汇兑等方面起调节金融市场的作用，还在于通过特定的巨额借款，对中国财政加以控制和监督，造成政治上的巨大影响和后果。不论是新四国银行团，还是旧银行团，它们的建立，主要是为了避免各国之间的激烈竞争，因而从对抗走向联合，维护和扩大在华权益。国际银行团的成员并不是官方的机构，只是以承揽各种借款而向中国进行资本输出的私人企业。但它们组成金融联合体，是在各自政府授意或支持下搞起来的，不可避免地使它们的行动在很大程度上受各国政府对华政策的制约和影响。
从清末的四国银行团到民初的六国银行团、五国银行团，到第一次世界大战后的新四国银行团和九国公约，可以清楚地看出帝国主义列强对中国的争夺，也可以看出北京政府举借外债的国际环境以及其复杂性与曲折性。
三
1920年10月15日在美国纽约签署的美、英、法、日四国银行团，由于中国政府和中国人民的反对以及银行团内部的重重矛盾，使之很难在对华借款问题取得一致，新银行团也在不知不觉中寿终正寝。而此后的曹、吴统治或奉张统治期间，新借外债很难、很少；除1925年9月向日本举借购械及参战借款息垫日金2760万元外，其他都是零零星星的小额借款。
靠借债度日的北京政府在南北继续对峙，政局动荡不定，内战不息的局势下，“中央财政困难已极，各省解款完全停止，各项税收常被截留”，“而各方面应付各款，又急如星火，万不得已即以盐金抵借债款，藉应急需，日积月累，为数甚巨”。“国家窘迫于上，商民呼吁于下，况国内迭遭兵燹，市面凋零，危险万状，社会经济与国家财政同陷绝境。”(13)北京政府财政总长董康“忝莞度支，难安寝馈”，于1922年6月17日向国务会议提出组织财政讨论会。同年6月20日，北京政府设立了以顾维钧为委员长的全国财政讨论委员会，“召集谙司财政人员，悉心集议，俾循规度，而裨国计”。(14)财政讨论委员会每两星期召开一次，讨论完毕之后，编造报告书，送交国务院。财政委员会分设赋税、公债、泉印、会计四股进行研究，结果提出了整理外债的设想，由交通部、财政部同时进行整理，以恢复国际信用。
1928年8月又成立了财政整理会，其任务是：“审核无切实担保中央各机关之内外债务本利实数”，“研究整理及清算办法”，“讨论整理债务以后之中央财政方针”。在进行财政整理的同时，1925年又设立了由财政总长、交通总长、盐务署长、税务督办、烟酒事务督办、各省区民政长官、各省区会代表组成的财政善后委员会，根据整理财政纲要，分别议定施行。财政整理会开始财政整理后，美、英、法、意、日、荷等国均向中国提交整理债务意见书，特别是日本，不仅提出整理债务原则之意见，还详细的列出应整理之各债，整理债务假拟计划，并一一列表说明，可见各债权国对中国整理债务的关注，也可见他们的要求与矛盾。
整理内外债又与争取关税自主、裁撤厘金等联系在一起，北京政府于1925年到1926年间召开关税特别会议。1922年11月，北京政府成立了关税特别会议筹备处，1924年4月正式向各国提出召开关税特别会议照会，于1925年10月在北京召开。出席此次会议的有美、英、日、意等十二国代表，中国代表是沈瑞麟、颜惠庆、王正廷、施肇基、黄郛等。关税特别会议的任务是制定国定税则与裁厘，谋求关税自主。欲达此，必先将积欠无着之债务设法清理，以恢复国家信用。财政部向关税会议提交了承认整理之债务目录，中国代表团向会议提交了《关款存放问题提案》。尽管如此，在关税特别会议上充满着北京政府和各债权国之间的矛盾、各债权国之间的矛盾，会议无法取得一致的意见。1926年7月，各国代表发表宣言，决定暂时停止会议。至此，历时九个月，耗费130万元的关税特别会议，宣告结束。
1927年8月，北京政府又成立了关盐两税抵借外债审核委员会，对关盐两税抵借之各项外债合同或契约进行审查，对外债还本付息情形进行调查，对各种收支帐目及表件进行核对，等等，同时对关盐两税抵借各种外债、保护持票人利益及维持政府信用问题进行研究。审核委员会就外国银行经理中国外债限制时效问题，善后借款俄发部分剩余债票问题等进行了讨论。1928年北京政府面临的政治危机和财政危机更为严重，审核委员会也无法继续进行研究与讨论，随着北京政府的垮台而停止。
四
近十多年来，在对中外经济关系的研究中，学术界在揭露帝国主义对华经济侵略的同时，也注意分析它对中国经济近代化的影响和作用。但是在对帝国主义在华投资和近代中国历届政府举借外债的研究中，仍坚持传统的评述，认为“在丧失自主权和受到不平等条约束缚的旧中国，任何带有严苛条件的外债，都不可能是发展中国近代经济的推动力。”(15)但是，外债对中国近代经济的影响和作用是客观存在的。
历史上许多举措，往往不是出于什么高尚意志和善良愿望的促使，有时倒是和微小卑劣的动机结合在一起的。考察动机是必要的，但是还应该进一步探究隐藏在主观动机背后的客观历史潮流。如洋务运动和洋务举借的外债就是典型的事例。
在晚清外债中，最大数额是为支付战争赔款而举借的，而北京政府时期的外债，最大数额是军事、行政费用借款，以外就是实业借款。据我们初步统计，如北京政府外债总额为100，则军费行政费借款为64.6%，实业借款为35%，教育与留学生借款为0.4%。实业借款有移作他用的，但绝大部分是投入近代企业的创办与建设之中，其分类如下：铁路借款26.49%，矿业借款0.6%，电讯借款1.68%，工业借款0.49%，航空航运借款1.17%，金融事业借款0.44%，其他实业借款4.41%。这些实业借款对中国经济近代化是有影响和作用的。
我们以实业借款中数额最大的铁路借款为例加以分析：
从1912年至1927年，全国铁路新增线路4264公里，除沪杭甬铁路等少数线路由股东集款或交通部拨款外，都是借外债修筑的。如陇海铁路，是向比国和荷兰银公司借款修建的；粤汉铁路，是向英法德美四国银行团借款修建的；京绥铁路1914年起继建，先后4次借日本东亚兴业株式会社款。这些为修建铁路而举借的外债，不管条件如何严苛，毕竟是中国经济近代化的表现。这一时期，中国的电讯事业、轮船航运业、金融业的发展也是相当快的，与这一时期的外债有着密切的关系。
在北京政府时期，中国一些大的棉纺织业也通过借外债来更新设备，扩大生产或维持生产。上海宝成第一、二、三厂于1919年—1921年创办投产，而后遇到资金周转困难，先后向日商东亚兴业株式会社借款530万元。上海华丰纺织厂也于1922年7月，向日商东亚兴业株式会社借日金100万元。天津裕大纱厂和裕源纺织公司，于1921年12月向东洋拓植会社借日金180万元。上海申新纱厂、天津华新纱厂、济南鲁丰纱厂、上海大中华纺厂都先后举借外债。汉口第一纺织公司向英国沙逊、安利两洋行借款银250万两，上海统益纱厂1922年向英国庚兴洋行借款。郑州豫丰纱厂向美国慎昌洋行借款200万元。中国棉纺织厂举借外债的结果有的被兼并、被拍卖，但也有的通过借款更新设备、发展生产而坚持下来。
举借外债，使帝国主义国家获得了权益，揭露其侵略的一面是必要的。但由此神州大地出现了近代铁路和近代产业，这不能不说客观上促进了中国经济的近代化。
注释：
①《四川保路运动史》，科学出版社，1959年1月版，第144页。
② ⑦《湖汉民自传》，转引自《中华民国史》第1编（下），第453页、456页，中华书局，1982年4月版。
③《临时政府公报》第45号，1912年3月22日。
④《临时政府公报》第9号，1912年2月6日。
⑤《临时政府公报》第12号，1912年2月10日。
⑥邓泽如：《中国国民党二十年史迹》，上海1948年版，第83页。
⑧《民立报》，1912年4月18日。
⑨曹汝霖：《西原借款之原委》，见《近代史资料》，1979年第1期。
⑩《今昔借款始末记·财政长呈大总统文》，《民主报》，1912年9月28日。
(11)刘彦：《最近三十年中国外交史》，太平洋书店，1932年版，第116页。
(12)诸汝涑：《欧战四年中美商务之比较》，《农商公报》，第7卷第2期，1920年。
(13) (14)许毅：《民国外债档案史料》第1卷，第286页、287页。档案出版社，1990的12月版。
(15)《四国银行团与湖广铁路借款案》，《近代史研究》1987年第6期。
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